Конституционно-правовой статус молодежи и приоритеты молодежной политики

Российский и зарубежный опыт

Монография

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой

Ответственный редактор
кандидат юридических наук О. С. Рыбакова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.400

К65

Рецензенты:

Борисова Н. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского городского педагогического университета;

Ростовская Т. К., доктор социологических наук, профессор, заместитель директора по научной работе, заведующая отделом семьи и семейно-демографической политики Института демографических исследований ФНИСЦ РАН.

Монография, подготовленная учеными кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), представляет комплексное исследование конституционно-правового статуса молодежи в условиях современного общества, а также основных направлений реализации молодежной политики в России и ряде зарубежных государств, включая страны СНГ. На основе изучения и анализа большого фактического материала, обобщения правоприменительной практики, отечественного и зарубежного опыта авторами сформулированы практические предложения по реализации молодежной политики в условиях современного российского общества.

Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2022 г.

Издание предназначено для преподавателей юридических, педагогических вузов, государственных, муниципальных органов и общественных организаций, принимающих участие в реализации молодежной политики, работающих с молодежью, а также представителей молодежи.

УДК 342

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

Сведения об авторах

Будагова Алия Шамиль-кызы — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 1.6 главы 1).

Бурла Виктория Михайловна — преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) (§ 2.5 главы 2).

Забелина Елена Павловна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 1.5 главы 1).

Иксанов Илья Саматович — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 1.7 главы 1).

Комарова Валентина Викторовна — заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования РФ (§ 1.1 главы 1).

Лебедев Валериан Алексеевич — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ, Почетный работник высшего профессионального образования РФ (§ 1.2 главы 1).

Мазуревский Константин Сергеевич — преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (§ 2.4 главы 2).

Нарутто Светлана Васильевна — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования РФ (§ 2.2 главы 2).

Осавелюк Алексей Михайлович — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (§ 1.3 главы 1).

Рыбакова Ольга Сергеевна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, кандидат юридических наук (§ 2.3 главы 2).

Таева Наталья Евгеньевна — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (§ 2.1 главы 2, в соавторстве с Ю. В. Тороп).

Тороп Юлия Валерьевна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (§ 2.1 главы 2, в соавторстве с Н. Е. Таевой).

Япрынцев Иван Михайлович — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (§ 1.4 главы 1).

Введение

Молодежь, молодые граждане, молодые семьи — все они представляют важнейший стратегический ресурс государства. Молодежь — это будущее и настоящее России.

Тема настоящей монографии выбрана неслучайно. Конституционные новеллы 2020 года, закрепившие блок новых законоположений о молодежи, молодежной политике как важнейшего направления развития российской государственности, говорят о важности тех задач, которые еще предстоит проработать как с позиции законодателя и правоприменительной практики, так и проанализировать в ракурсе юридической науки.

Рассматриваемые в рамках настоящего коллективного труда вопросы затрагивают различные аспекты конституционно-правового статуса молодежи, законодательно закрепленные права и свободы, вопросы их обеспечения, защиты и реализации, институты ответственности. Представлены результаты изучения отечественного и зарубежного опыта защиты прав молодежи. Большое внимание авторами уделено правовому обеспечению духовно-нравственного, интеллектуального развития, воспитания и самореализации представителей молодого поколения как приоритетных направлений государственной молодежной политики.

В монографии сформулированы и обоснованы теоретические и практические предложения и рекомендации органам и организациям, участвующим в реализации государственной молодежной политики, основанные на традиционных ценностях российского общества.

Авторы выражают благодарность уважаемым рецензентам — доктору юридических наук, профессору Наталье Евгеньевне Борисовой, доктору социологических наук, профессору Тамаре Керимовне Ростовской.

Доктор юридических наук, профессор
Валентина Викторовна Комарова

Глава I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА МОЛОДЕЖИ В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ

§ 1.1. Социальная государственность: риски и современные механизмы реализации молодежной политики

В. В. Комарова

Молодежь — будущее любого государства и общества. Современный тренд «право будущего» в условиях демографической ситуации, глобальных рисков существования всего человечества, основа для пересмотра социальной политики государства вообще и молодежной политики в частности.

По мнению автора, право будущего — это продолжение настоящего. Задача современного права — проектировать сценарий развития управляемого будущего, моделировать развитие социальной системы, создавать социальную проектность и использовать новое общественное пространство для решения стоящих задач перед обществом и молодежью, как его частью.

Одним из элементов сценария развития социального государства, по мнению автора, может быть радикальное преобразование его современной политики1.

По данным Росстата, сейчас в стране насчитывается 36,6 млн молодых людей, возраст которых от 14 до 30 лет, еще два года назад цифра составляла 38,4 млн человек, и динамика уменьшения числа молодежи будет продолжаться (риски «демографической ямы», усугубленные современными вызовами и катаклизмами).

Эти данные — наглядный пример недоработок в сфере молодежной политики и механизмах их реализации.

С точки зрения автора, важно выстраивание приоритетных целей, учитывающих национальные, а не навязанные ложные ценности.

Идеологии экстремизма, национализма, проявлениям ксенофобии, коррупции, дискриминации по признакам социальной, религиозной, расовой, национальной принадлежности и другим негативным социальным явлениям, по сути, идеология других, инакомыслящих, чужих. Однако навязывание для всех единой траектории движения, общих, зачастую чуждых отдельным территориальным пределам осуществления власти ценностей, изжила себя. Мы живем в то время, когда новая модель еще не построена, но старая уже рушится. Это время для научной проработки, учета всевозможных рисков, выстраиваний траектории развития ближайшего будущего. Система универсальных ценностей, их баланс — вот конституционная основа как для управляемого будущего, так и для устойчивого развития. Баланс конституционных ценностей сегодня, по глубокому убеждению автора, должен быть выстроен между суверенитетом государства, его устойчивым и безопасным развитием, и правами человека как высшей ценностью; удовлетворением потребностей живущих, и сохранением государства и общества, природных ресурсов для будущих поколений.

Новая конституционная статья 75.1 («В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества») — основа для выстраивания упомянутого баланса и средство его достижения. Человек — основа общества и государства, однако закрепление устойчивого развития человека в конституционном (уставном) и в отраслевом законодательстве встречается фрагментарно, в большинстве случаев посредством указания на коллективный субъект (граждане, население, поколение: нынешнее и будущее) и в определенном ракурсе: устойчивое повышение уровня жизни населения (статья 43 Устава Пермского края, Омской области), удовлетворение потребностей населения в благополучной окружающей среде (Устав Приморского края), благополучие и процветание населения (Устав Ивановской области), социальное благополучие населения (Устав Тюменской области и Ненецкого автономного округа); удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений (Уставы Сахалинской и Иркутской областей).

Индивидуальный субъект — гражданин — упоминается в аспекте повышения благосостояния. Однако цели программных документов расширяют рамки, закрепляя не только повышение уровня жизни граждан, но и создание комфортных условий для их проживания, и главное, с нашей точки зрения, — раскрытия таланта каждого человека: в Указе Президента России «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»2 закреплены основы устойчивого развития человека в целях осуществления прорывного развития Российской Федерации, наравне с увеличением численности населения страны, что можно расценивать и как средство их достижения.

Конституционный Суд России подчеркнул: «проводя социально-экономическую политику и осуществляя правовое регулирование в сфере социального обеспечения, государство, для которого социальные права граждан являются одной из высших ценностей, обязано принимать в расчет материальные ресурсы, необходимые также для выполнения иных конституционно значимых задач и защиты других конституционных ценностей в условиях актуальных и потенциальных рисков и вызовов»3. В связи с этим, субъекты федерации, учитывая свои возможности, создают дополнительные механизмы реализации правового статуса молодежи, во исполнение одной из конституционных основ социальной государственности нашей страны.

Провозглашение в Конституции РФ Российского государства государством социальным (статья 7) предопределяет приоритетность данной сферы жизнедеятельности, в том числе с точки зрения государственного установления основ молодежной политики. Автор, используя методы сравнительного анализа, предлагает свое видение реализации конституционных основ российской государственности, в частности социального государства, в сфере правового статуса молодежи. Социальное государство берет на себя обязанности, согласно статье 7 Конституции РФ, не менее чем в трех направлениях: формирование и реализация политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; охрана труда и здоровье людей; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Следовательно, это три конституционные основы молодежной политики. Рассмотрим механизмы их реализации.

Во-первых, — блок норм в сфере молодежной политики — исходя из целей и задач социальной государственности, она должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие молодого человека.

Нормативная правовая база каждой из областей социальной сферы (сфера социального обслуживания, образование, здравоохранение, культура, труд, жилье и др.) характеризуется разветвленностью и обширностью круга регулируемых отношений, наличием массивного пласта подзаконного правового инструментария. Для ряда социальных сфер характерно ожидание законодательного обновления с учетом современных вызовов в сфере правового регулирования статуса молодежи (образование, культура и др.).

Отметим, что в процессе конституционной реформы 2020 г. молодежная политика была дополнена в пункте «е» части 1 статьи 72 Конституции России, наравне с общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта4. Таким образом федеральный центр не только инкорпорировал в конституционный текст «молодежную политику», подчеркнув ее важность для государства и общества, но и привлек к решению вопросов в обозначенной сфере субъекты Российской Федерации.

Реализация основных направлений молодежной политики, закрепленных в упомянутом законе, осуществляется законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (в соответствии с законодательством Российской Федерации) с учетом социальных потребностей молодежи, национальных традиций, региональных, местных и этнокультурных особенностей субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодатели субъектов инкорпорировали в свои тексты аналогичные нормы: в совместном ведении Российской Федерации и Республик Адыгея, Бурятия, Коми, Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской и Чеченской Республик, Астраханской, Московской и Мурманской, Кировской, Сахалинской областей, Краснодарского края, Уставе Санкт-Петербурга находятся общие вопросы молодежной политики, наравне с воспитанием, образованием, наукой, культурой, физической культурой и спортом.

Во исполнение конституционной новеллы о молодежной политике был принят одноименный Федеральный закон № 489-ФЗ5, давший ее нормативное понимание: «молодежная политика — комплекс мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового, научного и иного характера, реализуемых на основе межведомственного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при участии институтов гражданского общества, юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и граждан Российской Федерации, в том числе индивидуальных предпринимателей, и направленных на создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности, на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодых граждан в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности Российской Федерации».

Отмечая широту данного определения и фактически закрепленную в нем модельность реализации, выражающуюся, с точки зрения автора:

— в целях молодежной политики — «ближайшее будущее» (создание условий для развития молодежи, ее самореализации в различных сферах жизнедеятельности, на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодых граждан);

— в целях использования молодежной политики — конечный результат: достижение устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности Российской Федерации;

— в видах деятельности (нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового, научного и иного характера);

— в субъектах, участвующих в ее реализации (согласно определению, это федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления при участии институтов гражданского общества, юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и граждан Российской Федерации, в том числе индивидуальных предпринимателей; расширен перечень субъектов в перечне осуществляющих деятельность в сфере молодежной политики, — молодежь, молодые семьи, молодежные общественные объединения, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и организации, в том числе объединения юридических лиц, работодателей, профессиональные союзы и их объединения, институты гражданского общества, редакции средств массовой информации, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели). Отметим незаслуженно забытый в федеральном законе о молодежной политике, но используемый в Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года субъект-исполнитель — «специалист по работе с молодежью», тогда как персонификация всегда на благо четкости реализации норм;

— в основной форме деятельности субъектов: межведомственном взаимодействии.

Не останавливаясь на имеющихся противоречиях, проведем анализ субъектов — адресатов молодежной политики.

Субъекты молодежной политики, согласно положениям федерального закона о молодежной политике в Российской Федерации, это молодежь, молодые граждане, молодые семьи, молодежные общественные объединения; законодатель выделяет субъект с особым статусом «молодой специалист»6. Отметим незаслуженно забытый в федеральном законе о молодежной политике, но используемый в Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года субъект-адресат — «молодой ученый»; в отраслевом законодательстве используется термин «молодежи с инвалидностью»7.

Законодатель субъекта называет специальный субъект — талантливую молодежь (Хабаровский край). Считаем, что можно учитывать и иной, более общий субъект: в Республике Тыва — конституционно закреплен человек, в Республике Карелия — личность и общество. Считаем это возможным, поскольку молодежь входит в эти обозначенные группы.

В новой статье 67.1 Конституции России закреплена основа, которая, по глубокому убеждению автора, должна продлеваться в молодежной политике: «Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения». Преемственность и комплексность — залог к успеху. Очевидно, дети с инвалидностью и ограниченными возможностями здоровья перейдут в законодательно закрепленные рамки «молодежь».

Законодатели в Республике Башкортостан, Тамбовской, Курганской областях, в Хабаровском крае упоминают важнейший приоритет государственной политики России — детей, в своих конституциях и уставах.

Используя сравнительно-правовой метод исследования, можем сделать несколько промежуточных выводов.

1. Целеполагание можно увидеть в нормах федерального закона, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Законодатель закрепляет сферы направлений развития молодежи — их семь в статье четвертой (духовное, культурное, интеллектуальное, психическое, профессиональное, социальное и физическое развитие и самореализация молодежи); сферы жизни общества — их шесть (политическая, социально-экономическая, научная, спортивная и культурная жизнь общества). Перечень целей молодежной политики в пунктах 4, 5, 6 статьи 4 — это межконфессиональное и межнациональное и этническое согласие, формирование нравственных смыслов и ориентиров, формирование культуры семейных отношений; в определении молодежной политики в качестве целей ее формирования и реализации названы достижение устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности Российской Федерации.

Отметим, что в субъектах Российской Федерации законодатель расширяет сферу действия молодежной политики, поскольку молодежь — часть общества субъекта федерации. Например, в Республике Карелия (статья 4 Конституции) указывается направление политики: обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности; условия для культурного развития человека и общества обеспечиваются экологической безопасностью и рациональным природопользованием. Особо обращает на себя внимание и закрепление социальной основы Республики Карелия, которой является взаимное уважение, добровольное и равноправное сотрудничество всех слоев общества, граждан всех национальностей. Конституция Республики Тыва в статье 12 закрепляет направление социальной политики на создание и обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.

2. В законодательстве субъектов Российской Федерации в сфере молодежной политики упоминается воспитание или содействие воспитанию: в Московской8 и Костромской9 областях — уважительного отношения к истории России и области, символике Российской Федерации, символике муниципальных образований; в Ивановской области — бережного отношения к историческому и культурному наследию родного края и народов России10; в Костромской области — к традициям общества11; в Нижегородской области — уважительного отношения к языкам, традициям и культуре других народов12; в Ростовской области — формирование осознанного и уважительного отношения к вере и религиозным убеждениям13. Небольшой экскурс показал отсутствие единообразия, как и отсутствие воспитания традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения.

Нормами закона Курганской области закреплены правовые основы формирования уважительного отношения к Конституции Российской Федерации, наравне с формированием «…чувства гордости и почитания государственных символов Российской Федерации и официальных символов Курганской области, военной символики и воинских реликвий»14.

Отметим, что в законодательстве об увековечивании воинской доблести и славы создаются правовые механизмы, направленные на формирование уважительного отношения к истории страны, в частности к памяти погибших при защите Отечества, их мужеству и героизму15. В некоторых субъектах Российской Федерации законодательством в обозначенной сфере уважительное отношение к памяти погибших при защите Отечества, их мужеству и героизму названо священным долгом всех граждан (например, в Липецкой и Саратовской областях).

3. Безусловной, по мнению автора, недоработкой законодателя является недостаточное внимание к закреплению обязанности органов и должностных лиц публичной власти собственным примером формировать общественное сознание, и прежде всего сознание молодежи, по уважительному отношению к публичной власти, доверие общества, хотя есть и положительные примеры: Саратовская область16, Ямало-Ненецкий автономный округ17.

В этой части, по мнению автора, целесообразно усиление деятельности в сфере правового просвещения посредством, во-первых, в рамках взаимодействия с законодательно закрепленными субъектами, в чью компетенцию входит формирование уважительного отношения к праву, государству, его атрибутам, аспектам жизнедеятельности, характеризующим и в совокупности составляющим национальную идентичность граждан России; во-вторых, целесообразно разработать и предложить стратегию правового просвещения молодежи в сфере прав человека как основе для формирования традиции безусловного уважения к закону, как преобладающей модели социального поведения; в-третьих, целесообразно разработать и предложить digital-стратегию, привлекая молодежные парламенты и общественные палаты, молодежные консультативные советы при органах исполнительной власти, молодежные избирательные комиссии; в-четвертых, предложить внесение изменений и дополнений в действующее законодательство по механизму правового просвещения в области прав человека как основы для формирования традиции безусловного уважения к закону и правопорядку, как преобладающей модели социального поведения молодежи18.

Во-вторых, это блок норм, направленных на создание механизма охраны труда и здоровье людей, молодежи. Блок второй прямо в актах, регулирующих молодежную политику, не отражен.

Некоторые аспекты заботы о здоровье молодежи отметим в Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года19.

В наличии фрагментарное регулирование: улучшение состояния здоровья молодежи мы видим как одну из основных задач системы подготовки граждан к военной службе20; улучшение репродуктивного здоровья молодежи как один из способов по стабилизации численности населения в регионах Дальнего Востока и обеспечению условий для ее роста21; работу по укреплению нравственного и физического здоровья молодежи посредством организации досуга планируют стороны отраслевого соглашения по агропромышленному комплексу Российской Федерации на 2021–2023 годы22.

Отраслевое законодательство нашей страны закрепляет понятие «здоровье», для обозначенного вопроса значимость этого базового термина и его нормативного регулирования очевидны. В этой части наблюдаются определенные не решенные задачи.

Под здоровьем понимается «состояние полного физического, духовного и социального благополучия»23. В действующем Федеральном законе № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 323-ФЗ) (пункт 1 статьи 2) инкорпорировано понятие здоровья, воспринятое международными актами: «состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма»24. Однако в пункте 17 этой же статьи содержится определение состояния, под которым понимаются «изменения организма, возникающие в связи с воздействием патогенных и (или) физиологических факторов и требующие оказания медицинской помощи».

В связи с трактовкой этих базовых понятий для реализации конституционной ценности и субъективного права каждого человека — здоровья, его охраны — возникает, как минимум, два вопроса: социальное благополучие как составляющее понятия здоровье. Первый термин — социальное благополучие — безусловно шире, но и бесспорно влияет на наличие или отсутствие заболеваний, расстройств функций органов и систем организма.

Второй вопрос касается расшифровки и правового наполнения, критериев в определении состояния социального благополучия. Значит ли нормативно закрепленное определение, что состояние социального благополучия законодатель связывает только с отсутствием необходимости оказания медицинской помощи — отсутствием заболеваний, а также расстройств функций органов и систем организма.

Конституционный Суд России инкорпорировал в нашу правовую действительность основу доктрины социального благополучия. Прежде всего, напрямую — вопросы здравоохранения (желательно качественного, основанного на реализации равных возможностей пользования достижениями биомедицины, высоких биотехнологий: генной инженерии, генотерапии, регенеративной медицины и не только); косвенно — качество окружающей среды (биоправо); устойчивое развитие государства и общества (включая важнейший аспект геоправа — сокращение населения нашей страны, затяжной демографический кризис); общественное участие как в механизмах обеспечения социального благополучия человека, так и в общественном его контроле; неизмеримая важность морально-этических аспектов, социальной активности и социальной ответственности в сфере социального благополучия человека, общественного здоровья и здоровья каждого человека25.

Федеральный закон № 323-ФЗ дает легальное определение охраны здоровья граждан: «система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи».

Реализация права на медицинскую помощь может осуществляться не только в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, но и путем обращения в частные медицинские учреждения. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 14 декабря 2004 г. № 447-О указал, что реализация конституционных предписаний о предоставлении каждому права на охрану здоровья и медицинскую помощь и о развитии государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения должна обеспечиваться всеми возможными способами, направленными на создание условий для эффективного, качественного и оперативного предоставления гражданам медицинских услуг, а все формы собственности в сфере здравоохранения — рассматриваться на равных основаниях26. Это должно повышать доступность медицинских услуг в разных системах здравоохранения.

Тем не менее основной субъект в обеспечении надлежащего механизма реализации права на охрану здоровья — государство. Сегодня существуют вполне реальные риски: происходит подмена осуществления государством конституционных обязанностей об обеспечении бесплатности медицинской помощи посредством системы оказания медицинских услуг различными субъектами с использованием гражданско-правовых, по сути, договоров. Учитывая, что в федеральном законодательстве жестко разграничены полномочия, ответственность за социальную политику и финансирование здравоохранения в регионах возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации — федеральный центр надеется заставить регионы самостоятельно решать проблемы социальной поддержки населения и охраны здоровья, изыскивая возможности финансового обеспечения. Разграничение полномочий в этой сфере привело к тому, что основной объем ответственности был переложен на уровень местного самоуправления и на уровень бюджетов субъектов Федерации, а это, в свою очередь, негативно отразилось на первичном звене здравоохранения27.

Некоторые составляющие нормативно закрепленного понятия «здоровье» мы можем в качестве примера привести из Федерального закона № 489-ФЗ, где прямо закреплено: в пункте 2 статьи 4 психическое и физическое развития молодежи; косвенно — регулирование спортивной жизни общества, личного развития. Методом исключения можно выявить другое косвенное регулирование. Например, пункт 5 статьи 2 федерального закона о молодежной политике указывает на другие негативные социальные явления, против которых необходимо сформировать нравственные и смысловые ориентиры у молодежи. К таковым вполне можно отнести наркоманию, алкоголизм и другие вредные для здоровья человека негативные социальные явления.

В субъектах Федерации прямо закрепляется правовое регулирование обеспечения физического развития детей, как, например, в Республиках Башкортостан и Тыва — здравоохранение, в Уставе Курской области указывается выполнение единой государственной политики в сфере физической культуры и спорта.

Третий блок: обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты молодежи.

Поскольку вопросы молодежной политики отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне принят ряд актов, регламентирующих механизмы реализации, в том числе и обязанности органов публичной власти. Например, вопросы молодежной политики на федеральном уровне имеют прямое и косвенное закрепление. К косвенным считаем возможным отнести: вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; социальную поддержку.

Отметим также, что Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. «О Государственном Совете Российской Федерации»28, закрепляя определение единой системы публичной власти29, формулирует цель ее деятельности: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства; участие институтов гражданского общества в работе органов единой системы публичной власти (статья 15).

Примером прямого регулирования может быть установление полномочий в сфере создания, реализации и контроля молодежной политики.

Так, нормы Федерального закона № 489-ФЗ (статья 9) закрепляют полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере молодежной политики — реализация молодежной политики на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных и межмуниципальных программ по основным направлениям в сфере молодежной политики с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель использует для регулирования обязанностей и прав органов государственной власти различные термины: защита, создание условий, повышение, формирование, оказание услуг и проведение мероприятий.

Законодатель субъекта в некоторых случаях расширяет нормы федерального законодательства, их детализируя. Например, федеральным законом устанавливается в качестве принципа молодежной политики поддержка молодежи, а в Республике Тыва указываются виды такой поддержки — социальная и профессиональная. Федеральный законодатель указывает в качестве обязанности органов государственной власти оказание услуг, тогда как законодатель субъекта Федерации детализирует эту сферу. Например, в Хабаровском крае указывается в виде поддержки молодых семей предоставление социальных услуг.

Анализ законодательства субъектов выявил блок закрепленных в исследуемой сфере обязанностей субъекта Федерации и его органов:

— общее закрепление (общее закрепление реализации молодежной политики в Конституции Республики Карелия, Уставе Курской, Московской, Сахалинской областей, Уставе Хабаровского края. В Московской области используется общая формулировка «на органы государственной власти возлагаются обязанности», в Уставе Сахалинской области закрепляется, что Правительство Сахалинской области принимает меры по реализации молодежной политики на территории субъекта федерации);

— закрепление конкретных мер. В качестве примеров конкретных мер, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации в сфере молодежной политики, можно отнести фонды образования науки культуры (статья 65 Устава Курганской области), профессиональную и социальную поддержку молодежи в Республике Тыва (статья 12 Конституции Республики Тыва), обязанность органов Московской области определять и осуществлять меры по охране семьи материнства, отцовства и детства, устанавливать приоритеты и льготы в этих сферах (статья 96 Устава Московской области), содействие научной и научно-технической деятельности молодежи в Хабаровском крае (статья 74 Устава Хабаровского края), региональные и межмуниципальные программы и мероприятия по работе с молодежью, конкурсную систему получения стипендии, премий с целью поощрения молодежи в Тамбовской области (статья 29 Устава (Основного закона) Тамбовской области);

— закрепление права парламентов субъектов Российской Федерации образовывать Молодежные парламенты (в Республиках Мордовия и Дагестан Псковской, Нижегородской, Волгоградской, Тамбовской, Курганской, Томской, Кемеровской, Калужской, Нижегородской, Оренбургской областях);

— наделение Молодежных парламентов правом законодательной инициативы (в Законодательном Собрании Нижегородской области принадлежит Молодежному парламенту при Законодательном Собрании; в Государственном Собрании Республики Мордовия — Общественной молодежной палате (Молодежному парламенту) при Государственном Собрании Республики Мордовия; Молодежному парламенту при Народном Собрании Республики Дагестан; Молодежному парламенту Волгоградской области; Молодежному парламенту Тамбовской области по вопросам их ведения; Общественной молодежной палате при Курганской областной Думе по вопросам реализации молодежной политики в Курганской области; а также в Томской, Кемеровской, Калужской, Псковской, Нижегородской, Оренбургской областях);

— создание Молодежных парламентов в муниципальных образованиях с целью реализации инициатив молодежи при формировании и осуществлении социально-экономической политики. Например, Волгодонская городская Дума вправе создать общественный, коллегиальный, консультативный и совещательный орган — Молодежный парламент при Волгодонской городской Думе. Аналогичное право закреплено в Уставах городского округа город Липецк Липецкой области, Норильского городского Совета Красноярского края, муниципального образования «Сергиево-Посадский городской округ» и муниципального образования «Сергиево-Посадский муниципальный район» Московской области, в Совете депутатов муниципального образования город Кировск Мурманской области и др. В некоторых случаях молодежные парламенты наделены правом инициировать нормотворческий процесс (Норильского городского Совета Красноярского края).

В заключении можем отметить прямое и косвенное регулирование нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации механизмов реализации молодежной политики.

Примерами прямого регулирования может быть указание на поддержку талантливой молодежи (Хабаровский край). Косвенное регулирование видится в закреплении политики социальной, в сфере образования, культуры, здравоохранения. Правовое регулирование проводится с использованием методов непосредственного и опосредованного регулирования. Непосредственное регулирование распространяет свое регулирующее воздействие на прямой объект — молодежь, тогда как опосредованное регулирование касается общества, населения, личности, человека, детей. Видится определенная недосказанность и противоречие в закреплении некоторых терминов, и эти вопросы стоят на повестке дня: отсутствие согласованных и общепризнанных терминов в нормативных актах создает определенные риски для их реализации и правоприменения30. Например, в обозначении правовых основ регулирования отношений в сфере молодежной политики указывается объем нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере реализации прав молодежи. Очевидно уменьшение границ определения: «реализации прав молодежи» — понятие гораздо более узкое, чем молодежная политика, определение которой дано в Федеральном законе № 489-ФЗ. В определении молодежной политики упоминается межведомственное взаимодействие, тогда как понятие и формы законодатель не обеспечивает, что может привести к дисбалансу в механизме реализации этих норм, и в конечном итоге — невыполнению поставленных целей.

Решение глобальных вопросов выстраивания права будущего, основой которого является молодежь, и разрешение текущих чрезвычайно важных задач ложится на органы власти.

В условиях санкционной действительности и специальной военной операции, механизм решения поставленных задач требует новых форм или обновления уже существующих.

Основа — не только конституционно закрепленные ценности и новые поставленные в процессе конституционной реформы 2020 года задачи, но и постановка текущих и перспективных задач, целеполагание для государства, общества и конкретного человека как объекта устойчивого развития в нашей стране, создание и обнародование мотивационных механизмов реализации поставленных задач, где молодежь — и объект и субъект молодежной политики в решении стоящих перед государством и обществом задач.

§ 1.2. Права молодежи в Российской Федерации

В. А. Лебедев

Права человека представляют собой нормативную основу взаимодействия людей, координацию их поступков и деятельности, которая позволяет преодолевать конфликты интересов, противоречия, борьбу, обеспечивая людям свободный статус. Иначе говоря, права человека — одно из важнейших средств обеспечения индивидом автономного статуса в социальной жизни, превращение абсолютной свободы каждого индивида в отдельности в их свободное взаимодействие.

Конституция Российской Федерации закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — это обязанность государства (статья 2). Приведенное конституционное положение полностью распространяется и на представителей молодежи, так как права молодежи являются неотъемлемой частью прав человека в целом. Молодежь всегда являлась основой любого государства. Поэтому проблематика прав и свобод молодежи весьма актуальна, особенно в условиях демократического правового государства. Права молодежи заслуживают особого внимания, поскольку представители молодого поколения представляют собой самую активную и наиболее мобильную часть нашего общества, которой принадлежит будущее31.

В научной литературе существует различные точки зрения на понятие «молодежь». Одно из первых определений понятия «молодежь» было дано В. Т. Лисовским: «Молодежь — поколение людей, проходящих стадию социализации, усваивающих, а в более зрелом возрасте уже усвоивших, образовательные, профессиональные, культурные и другие социальные функции; в зависимости от конкретных исторических условий возрастные критерии молодежи могут колебаться от 16 до 30 лет»32.

Оставляя в стороне рассмотрение различных суждений авторов по этому вопросу, отметим, что мы солидарны с И. С. Коном, который считает, что молодежь — это «социально-демографическая группа, выделяемая на основе совокупности возрастных характеристик, особенностей социального положения и обусловленных тем и другим социально-психологических свойств. Молодость как определенная фаза, этап жизненного цикла биологически универсальна, но ее конкретные возрастные рамки, связанный с ней социальный статус и социально-психологические особенности имеют социально-историческую природу и зависят от общественного строя, культуры и свойственных данному обществу закономерностей социализации»33.

В Федеральном законе «О молодежной политике в Российской Федерации» к молодежи отнесена социально-демографическая группа лиц в возрасте от 14 до 35 лет. В отдельных случаях, при применении мер государственной поддержки, возрастная планка может быть повышена34. Принятый закон стал продолжением тех поправок, которые были приняты в Конституции России в 2020 году35. Примерно такой же возраст установлен для категории «молодежь» в ряде зарубежный стран. Так, в ФРГ, Сингапуре, Азербайджане и Казахстане понятием «молодежь» охватывается возрастная категория от 19 до 29 лет, в Узбекистане, Таджикистане, Туркмении — от 14 до 30 лет, в Испании — от 14 до 34 лет. Как видим, нижний предел в законодательстве рассмотренных стран одинаков и составляет 14 лет. Верхний предел, если и отличается, то не существенно. В нашей стране молодежь в зависимости от своего возраста подразделяется на следующие группы: подросток — в возрасте от 14 до 18 лет и совершеннолетний молодой человек — лицо в возрасте от 18 до 35 лет.

Молодежь в РФ обладает особым конституционно-правовым статусом, неотъемлемым элементом которого является правосубъектность. В доктринальном и практическом аспектах разграничивают правоспособность, дееспособность и деликтоспособность лица. Правоспособность заключается в способности лица иметь права и нести обязанности. С позиции Конституции Российской Федерации (статья 17) и текущего законодательства, правоспособность возникает у лица с момента рождения и прекращается со смертью. Правоспособность подразумевает, что человек обладает правами и свободами изначально как личность и часть социума. Он может участвовать в неопределенном круге правоотношений, за исключением тех, которые прямо запрещены. Правоспособность не зависит от возраста лица, его физических и психических особенностей.

Дееспособность означает, что лицо своими действиями, обусловленными целью или интересом, приобретает права и несет обязанности как участник правоотношений. Дееспособность предполагает фактические действия лица, а в некоторых ситуация, воздержание от действий. Это волевые и осознанные действия. Их результатом могут быть некое благо, достижение цели, реализация правового интереса, обязательства и др. Наступление дееспособности Конституция Российской Федерации связывает с возрастом лица36. Конституция Российской Федерации устанавливает возраст — 18 лет, по достижении которого гражданин Российской Федерации может самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности (статья 60)37.

Иначе говоря, с одной стороны, молодежь, в силу наличия гражданства РФ, обладает всеми правами и свободами, закрепленными в Конституции РФ, а с другой стороны, специфика реализации ряда прав и свобод зависит от достижения их субъектом определенного возраста. Необходимо иметь в виду, что когда мы говорим о молодежи и ее правах, следует учитывать, что молодежь — это обобщенное, собирательное понятие, охватывающее собой совокупность индивидов, являющихся носителем прав и обязанностей. Каких-то особенных, отдельных прав молодежи не существует.

Поэтому считаем необходимым первоначально раскрыть суть, содержание общего понятия «права человека и гражданина», для того, чтобы разобраться в частностях — «права молодежи».

Вспомним историю. Разграничение между правами человека и правами гражданина возникло давно, о чем свидетельствует хотя бы название знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Сохранилось оно и в большинстве современных деклараций и конституций. Советское законодательство закрепляло, прежде всего, «права гражданина», а не «права человека», что, как известно, не одно и то же. Да и вообще, в социалистической доктрине понятие «человек» заменялось социально-классовыми понятиями «трудящийся», «эксплуататор», и лишь затем понятием «гражданин». Сама постановка вопроса о правах человека считалась искусственной. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (часть 1 статьи 17).

Подтверждением необходимости разграничения прав и свобод человека и гражданина служит и название главы 2 Конституции Российской Федерации, которая так и называется «Права и свободы человека и гражданина». Несмотря на то, что в Конституции РФ чаще всего эти две категории прав — права человека и права гражданина, упоминаются вместе, между ними имеются существенные различия: обладателем (субъектом) конституционных прав и свобод чаще всего является каждый человек (т. е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства). Права человека — это мера равенства, свободы и справедливости, которые присущи человеку вне зависимости от расы, национальности, социального происхождения и положения, религиозной принадлежности, убеждений, места проживания, гражданства и т. д.38

В действующей Конституции РФ термин «свобода» в различных интерпретациях использован 56 раз. «Права и свободы,— справедливо отмечал Л. Д. Воеводин, — это две формы выражения установленных законом правовых возможностей выбора человеком своего поведения. Когда такой выбор связан с пользованием конкретными социальными благами, закон чаще всего использует термин «право», когда речь идет о таких правовых возможностях, где целесообразно подчеркнуть степень выбора поведения, применяется термин «свобода»39.

Соотношение понятий «право» и «свобода» характеризуется, прежде всего, тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое — субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации. Но иногда между этими понятиями проводится различие. Так, «правом» называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а «свободой» — возможность действовать без государственного вмешательства. Нередко термином «свобода» обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже «право». При этом «право» может самой Конституцией включаться в состав «свободы». Нередко «свободами» называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными40. Именно через эти права и свободы практически реализуется конституционное положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (часть 1 статьи 3).

Наряду с понятиями «права человека», «права гражданина», для краткого выражения сути этих двух понятий Конституция РФ использует понятие «личность», т. е. признает личностью каждого человека, каждого гражданина.

Итак, права являются неотъемлемым элементом правового статуса каждого человека, отражают конкретный период развития народа и государства в целом, что имеет существенное значение для понимания их сложной природы. Права необходимо рассматривать в диалектической взаимосвязи с правами отдельных социальных общностей, нельзя как отождествлять, так и противопоставлять друг другу.

Основные, наиболее значимые как для отдельного человека, так для всего общества и для государства права и свободы, их гарантии закреплены в Конституции РФ. Конституционные права и свободы человека и гражданина — это закрепленные Конституцией Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права неотъемлемые права и свободы, принадлежащие каждому человеку от рождения либо в силу гражданства, обеспеченные принудительной силой государства41.

В ныне действующей Конституции России отражены ценности мирового сообщества и эволюция подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя42. Российская Федерация восприняла основные принципы и стандарты мирового сообщества в области прав человека. Впервые в истории отечественного права в Конституции закреплено, что эти права являются естественными, неотчуждаемыми и непосредственно действующими. Наряду с восприятием естественно-правовой доктрины прав человека Конституция Российской Федерации содержит позитивное закрепление широкого круга прав и свобод граждан. Российская Федерация взяла на себя обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека. Последние определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2, 17 и 18).

Отличие конституционных от любых иных прав заключается и в особой правовой охране, а нормы, закрепленные в главе 2 Конституции, не могут быть изменены иначе как в случае принятия новой Конституции. И в то же время, следует иметь в виду, что перечень прав и свобод, закрепленный в Конституции РФ, не является исчерпывающим. «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав», — говорится в части 1 статьи 55 Конституции РФ.

В Конституции РФ содержатся права молодежи, которые имеют единовременный характер, и реализовать их можно преимущественно в молодежном возрасте. Рассмотрим некоторые из них. Это право на получение образования (статья 43 Конституции РФ), включающее в себя: общедоступность и бесплатность дошкольного основного общего и среднего профессионального образования; право на получение бесплатного высшего профессионального образования на конкурсной основе в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Граждане Российской Федерации, достигшие совершеннолетия, имеют право самостоятельно выбирать образовательное учреждение и форму получения образования. Им предоставлено право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 44 Конституции РФ). Все культурные ценности, монументы открыты для свободного доступа граждан. Аспиранты, студенты и школьники имеют право посещать музеи, театры и другие культурные учреждения с использованием льгот. К примеру, в настоящее время получила достаточное распространение и пользуется большим успехом программа популяризации культурных мероприятий среди молодежи — Пушкинская карта. Принять участие в программе могут молодые люди в возрасте от 14 до 22 лет. Каждый участник может оформить виртуальную карту, на счет которой с 1 января 2022 г. начисляются деньги в сумме 5 тыс. руб. Счет карты будет пополняться ежегодно, а потратить деньг

...