Правовое регулирование безопасности аэропортов. Законодательство, практика его применения, проблемы и пути их решения

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
Р. А. Курбанова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.82(075)

ББК 67.404.2я7

П68

Авторы:

Курбанов Р. А., Моисеев А. М., Налетов К. И., Шведкова О. В., Гурбанов Р. А., Белялова А. М., Свечникова Н. В., Баланюк Л. Л.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, директора Института правовых исследований и региональной интеграции, заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Г. В. Плеханова Р. А. Курбанова.

В рамках учебного пособия авторами рассмотрены положения авиационного и транспортного законодательства в области обеспечения безопасности. В настоящее время данный вопрос регулируется как положениями Воздушного кодекса РФ, рядом актов ИКАО, так и Федеральным законом «О транспортной безопасности». Основные проблемы параллельного регулирования, предложения по их решению стали предметом данной работы.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2018 г.

Для раскрытия темы авторами рассмотрены вопросы обеспечения авиационной и транспортной безопасности, права и обязанности участников обеспечения авиационной и транспортной безопасности, порядок обучения и аттестации сотрудников, а также судебная практика применения законодательства об обеспечении авиационной и транспортной безопасности.

УДК 347.82(075)

ББК 67.404.2я7

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Обеспечение авиационной безопасности является одной из «точек бифуркации», иллюстрирующей различие не только частных и коллективных интересов, но и конфликт между интересами сиюминутными, насущными, возникающими неизбежно, и интересами долгосрочными, опосредованными, потенциально возникающими. Ни один человек не заинтересован в том, чтобы провести несколько лишних часов в очереди, с тем чтобы подвергнуться досмотру (зачастую сугубо формальному) на входе в аэропорт1 и в зоне личного досмотра. Ни один аэропорт и ни одна авиакомпания не заинтересованы в несении дополнительных расходов, которые предполагают обеспечение безопасности. Раздражение подпитывается еще и тем, что риск стать жертвой террористического акта или иного акта незаконного вмешательства в деятельность в области авиации воспринимается лишь как потенциальный, но не непосредственно угрожающий и в настоящее время крайне невысокий, тогда как неудобства, создаваемые применением мер безопасности, всегда реальны, непосредственно осязаемы, неизбежны и влекут издержки, доступные для простого измерения (потерянное время, дополнительные расходы на закупки и обслуживание оборудования). Это мнение разделяют и представители науки транспортного права2. На отношении к такого рода ограничениям сказывается и достаточно скептическая оценка жителей России эффективности усилий по борьбе с терроризмом.

Безусловно, эти очевидные неудобства призваны обеспечить безопасность пассажиров и других посетителей аэропортов и аэровокзалов, что перевешивает все возможные аргументы против ограничений свободы передвижения на территории аэропортов и аэровокзалов.

Вместе с тем это не отменяет того, что увеличение количества структур, осуществляющих контроль, и пунктов контроля способствует снижению его качества3, что подтверждается информацией контрольно-надзорных органов. Старший прокурор отдела управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ в своей статье, опубликованной на страницах журнала «Законность», прямо указывает: «Количество авиационных происшествий в России существенно не меняется»4. Кроме того, существующее в действующем российском законодательстве и в практике его применения дублирование транспортной и авиационной безопасности, о которой пойдет речь в данной монографии, не способствует обеспечению дополнительной безопасности и влечет за собой денежные и временные потери со стороны эксплуатантов, собственников аэропортов и пассажиров5. Важно при этом разграничить простое дублирование функций и меры, способствующие укреплению безопасности пассажиров авиатранспорта и лиц, находящихся на территории аэропорта (аэродрома). Если первые, очевидно, требуют отмены, то вторые, напротив, должны быть сохранены. Например, такие разные требования законодательства, как требование о подготовке кадров служб авиационной безопасности аэропортов одновременно и по транспортной, и по авиационной безопасности, а также требования разрабатывать одновременно: а) планы обеспечения объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (согласно п. 6.2 ст. 1 ФЗ «О транспортной безопасности») и б) программу авиационной безопасности эксплуатанта (п. 9 и 10 ст. 9 ФЗ «О транспортной безопасности»), содержат явное дублирование и являются излишними.

С одной стороны, тема обеспечения авиационной безопасности в российских аэропортах периодически приобретает актуальность в связи со значимыми событиями в жизни общества — начиная от ограничений на полеты российских авиакомпаний в аэропорты Арабской Республики Египет, связанных именно с низким уровнем обеспечения безопасности аэропортов, и до уголовного дела, возбужденного в отношении Дмитрия Каменщика, за оказание возглавляемым им аэропортом Домодедово услуг, не отвечающих требованиям безопасности. С другой стороны, обеспечение безопасности в аэропортах явно не пользуется особым вниманием федерального законодателя и уполномоченных в сфере авиационного транспорта органов государственной власти в части изменения сложившейся ситуации.

Правовое регулирование обеспечения безопасности на объектах гражданской авиации в России имеет одну особенность — она параллельно регулируется нормами воздушного законодательства и законодательства о транспортной безопасности. Это влечет за собой, во-первых, необходимость соответствия требованиям одновременно авиационной безопасности и транспортной безопасности; во-вторых, невозможность четкого разграничения компетенции между органами государственной власти, ответственными за обеспечение транспортной и авиационной безопасности6. Данная проблема неоднократно обсуждалась работниками авиационной отрасли, представителями органов государственной власти, собственниками объектов авиационной инфраструктуры и эксплуатантами воздушных судов, однако не привела к каким-либо практическим результатам. Вместе с тем нельзя сказать, что представители российской юридической доктрины уделяли этому вопросу должное внимание. Настоящая монография будет попыткой создать момент перехода количественных изменений в качественные, когда накопленные количественные изменения (критика, возникающие проблемы правоприменения) перейдут в категорию качественных изменений правового регулирования безопасности в объектах аэропортовой инфраструктуры.

Глава 1. Обеспечение безопасности объектов авиационной инфраструктуры в воздушном законодательстве России

Конституция Российской Федерации относит федеральный транспорт и федеральную безопасность к исключительному ведению Российской Федерации (п. «и» и «м» ст. 71 Конституции РФ). Вместе с тем обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также административное законодательство и выполнение международных договоров Российской Федерации (в том числе в сфере авиационной безопасности) относятся к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «б», «к» и «о» ст. 72 Конституции РФ).

Согласно п. 1 ст. 2 Воздушного кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства (утверждены постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 1387), федеральных авиационных правил (ФАП)8, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов федерального уровня. Следует отметить, что такая формулировка расширяет объем понятия «воздушное законодательство» до неопределенных пределов — далеко не всегда очевидно, принят ли тот или иной нормативный акт в соответствии с другим нормативным актом9. Возможны как минимум три варианта. Первый: в состав актов, «принятых в соответствии» с нормативным актом, включаются исключительно акты, принятые на основании прямого указания другого «первичного» акта. Второй: под актами, «принятыми в соответствии», имеются в виду акты, существование которых подразумевается исходя из факта их упоминания в тексте норм «первичного» акта. И, наконец, третий вариант: акты, регулирующие отношения в сфере, регулируемой воздушным законодательством.

В числе основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере безопасности объектов воздушного транспорта, можно назвать следующие документы: Воздушный кодекс РФ10, постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства», Федеральные правила использования воздушного пространства (постановление Правительства РФ от 11.03.2010 № 138), Федеральные авиационные правила (далее — ФАП), утвержденные приказами Минтранса России — ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (приказ Минтранса России от 31.07.2009 № 128); ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации» (приказ Минтранса России от 25.11.2011 № 293); ФАП «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (приказ Минтранса РФ от 28.11.2005 № 142); ФАП «Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения» (приказ Минтранса РФ от 27.03.2003 № 29); Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (приказ Министра обороны РФ № 136, Минтранса РФ № 42, Росавиакосмоса № 51 от 31.03.2002).

Безопасность на объектах инфраструктуры гражданской авиации и на воздушных судах можно разделить по критерию объекта защиты на:

1) безопасность пассажиров на воздушных судах;

2) безопасность лиц находящихся на территории аэропортов и аэродромов;

3) безопасность третьих лиц.

Средствами обеспечения безопасности являются:

1) контрольно-надзорная деятельность, в том числе мониторинг;

2) лицензионно-разрешительная деятельность, в том числе аттестация и сертификация;

3) регистрационная деятельность;

4) требования законодательства и иных актов;

5) ответственность за невыполнение требований безопасности.

Собственно, обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства посвящены ст. 83–85.1 Воздушного кодекса РФ, в соответствии с которыми авиационная безопасность определена как «состояние защищенности от актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации». Незаконное вмешательство в деятельность в области авиации, в свою очередь, определено как «противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий».

Согласно п. 2 ст. 83 Воздушного кодекса РФ обеспечение авиационной безопасности возложено на службы авиационной безопасности (далее по тексту настоящей монографии — САБы) аэродромов (аэропортов), подразделения ведомственной охраны Минтранса России, органы внутренних дел, службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий) и на уполномоченные органы, наделенные этим правом федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 84 Воздушного кодекса РФ лица, осуществляющие прием, отправку или обслуживание воздушного судна, обязаны принимать меры по обеспечению авиационной безопасности.

САБы аэродромов (аэропортов) и эксплуатантов определены как службы с особыми уставными задачами11. Согласно п. 3 ст. 84 Воздушного кодекса РФ САБы имеют право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, а в случаях, если жизни или здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна или других граждан угрожает опасность, применять меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 13 Положения «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» (постановление Правительства РФ от 30.07.1994 № 89712) САБ аэропорта обеспечивает выполнение требований норм, правил и процедур по авиационной безопасности по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.

САБ эксплуатанта обеспечивает выполнение требований норм, правил и процедур авиационной безопасности своими силами или за счет привлечения для этих целей САБ аэропортов на договорной основе.

В вопросах защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства САБ эксплуатантов обязаны выполнять распоряжения САБ аэропортов, на территории которых базируются воздушные суда эксплуатантов.

При отсутствии договора с САБ на обслуживание воздушного судна в транзитном аэропорту эксплуатант обязан иметь на борту воздушного судна уполномоченного представителя, ответственного за выполнение норм, правил и процедур авиационной безопасности.

Должностные лица Ространснадзора и МВД России вправе:

1) осуществлять проверки соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектового режимов;

2) запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных предприятий, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности;

3) давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;

4) при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета;

5) задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам.

Охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры возложена на ведомственную охрану Министерства транспорта Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 84 Воздушного кодекса РФ содержит открытый перечень средств обеспечения безопасности:

1) предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;

2) охрана воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;

3) исключение возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза;

4) предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции»13;

5) реализация мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

Статья 85 Воздушного кодекса РФ регулирует порядок проведения предполетного и послеполетного досмотров.

Предполетный досмотр воздушного судна, его бортовых запасов, членов экипажа, пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, а также грузов и почты обязателен. Послеполетный досмотр также обязателен в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции». Проведение обоих видов досмотра не исключает возможность проведения досмотра при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами.

Приказом Минтранса России от 25.07.2007 № 104 утверждены «Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров»14.

Статья 85.1 Воздушного кодекса РФ обязала перевозчиков в целях обеспечения авиационной безопасности обеспечивать передачу персональных данных пассажиров воздушных судов в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах согласно законодательству Российской Федерации о транспортной безопасности и законодательству Российской Федерации в области персональных данных, при международных воздушных перевозках также в уполномоченные органы иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации или законодательством иностранных государств вылета, назначения или транзита в объеме, предусмотренном законодательством Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897 «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства»15 утверждено соответствующее Положение, а также Нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности.

Согласно абз. 2 п. 8 указанного Положения предусмотрено создание в Федеральной авиационной службе России16 оперативного штаба для координации действий при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Абзацем 3 п. 11 этого Положения предусмотрено создание также оперативных штабов, которые возглавляются уполномоченными должностными лицами ФСБ РФ в целях оперативного руководства действиями по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, в аэропортах, где возникла или имеется угроза возникновения таких ситуаций, координации действий подразделений МВД РФ, Министерства обороны Российской Федерации и других заинтересованных министерств и ведомств.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства России от 19.05.2017 № 796/пр «Об утверждении требований к служебным и подсобным помещениям, предназначенным для предоставления органам Федеральной Службы Безопасности на объектах транспортной инфраструктуры»17 данные помещения должны быть выделены на всех объектах транспортной инфраструктуры, имеющих сектор свободного доступа зоны транспортной безопасности18. Именно в данном секторе и должны располагаться данные помещения. К ним должен быть обеспечен круглосуточный доступ, и они не должны быть смежными с помещениями, предназначенными для размещения представительств зарубежных организаций19. Количество этих помещений не может быть менее трех.

Пункт 11 Положения «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» также требует создавать для выработки мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий, аэропортов и эксплуатантов от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов, аэропортовые комиссии по авиационной безопасности, в состав которых входят представители (руководители) территориальных органов и предприятий министерств и ведомств, взаимодействующих с Федеральной авиационной службой России при проведении мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, возглавляемые заместителем руководителя местной администрации.

Согласно п. 14 этого же Положения администрация авиационных предприятий аэропортов (городских аэровокзалов) и эксплуатанты гражданской авиации должны иметь программы обеспечения авиационной безопасности, согласованные с региональными управлениями Федеральной авиационной службы России20. Эти программы должны содержать комплекс мер по обеспечению авиационной безопасности, как в обычных условиях эксплуатации, так и при возникновении чрезвычайной ситуации, связанной с актом незаконного вмешательства.

Правила охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры утверждены постановлением Правительства РФ от 01.02.2011 № 4221.

В соответствии с п. 3–5 указанных Правил организация охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры возлагается на лиц, осуществляющих эксплуатацию аэропортов и объектов их инфраструктуры.

Охрана границ территории (периметр) аэропорта осуществляется:

• в отношении международных аэропортов — подразделениями вневедомственной охраны полиции;

• в отношении иных аэропортов — подразделениями ведомственной охраны Минтранса России.

Охрана объектов аэропорта, предназначенных для обслуживания воздушных судов и (или) пассажиров, осуществления операций с грузами, а также иных предназначенных для оказания услуг объектов, расположенных на территории, ограниченной периметром аэропорта, осуществляется САБ аэропорта, а также может осуществляться на основании отдельных договоров подразделениями вневедомственной охраны полиции и подразделениями ведомственной охраны Минтранса России.

Приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142 утверждены Федеральные авиационные правила «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (ФАП-142).

Согласно п. 7 ФАП-142 аэропорты и эксплуатанты (авиационные предприятия) должны иметь программы обеспечения авиационной безопасности, содержащие комплекс мер по обеспечению авиационной безопасности применительно к особенностям условий базирования, географии полетов воздушных судов, типов эксплуатируемых воздушных судов, объема пассажирских и грузовых перевозок и другим факторам.

Проекты вновь строящихся (реконструируемых) аэропортов (п. 8 ФАП-142) должны предусматривать наличие:

1) помещений (зон контроля пассажиров) для досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, оборудованных техническими средствами досмотра;

2) помещений для проведения личного (индивидуального) досмотра пассажиров;

3) помещений для досмотра почты, грузов и бортовых запасов;

4) помещений для оформления оружия, боеприпасов и спецсредств, переданных пассажирами для временного хранения на период полета воздушного судна;

5) служебных помещений для сотрудников САБ, сотрудников органов внутренних дел;

6) помещений для отдыха дежурных смен САБ;

7) караульных помещений;

8) контрольно-пропускных пунктов;

9) ограждения аэропортов по периметру.

Проекты аэропортов регионального значения подлежат обязательному согласованию с соответствующими территориальными управлениями Ространснадзора, а проекты аэропортов федерального значения — с самой Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

Кроме того, ФАП-142 регулируются отношения по организации и обеспеч

...