Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов

Финансово-правовое регулирование банковской деятельности

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

Р62

Авторы:

Рождественская Т. Э., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1, 2, 4, 9, 11; Гузнов А. Г., кандидат юридических наук, директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации – гл. 3, 5, 6, 7, 8, 10.

Рецензенты:

Грачева Е. Ю., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, первый проректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заведующая кафедрой финансового права; Сафронов В. А., доктор экономических наук, заместитель председателя Банка России – руководитель Главной инспекции Банка России.

Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г.

Данная монография является первым в правовой науке комплексным правовым исследованием, посвященным финансово-правовому регулированию банковской деятельности.

В работе исследуются такие вопросы, как деятельность центрального банка как органа денежно-кредитной политики, органа банковского надзора и органа, ответственного за функционирование национальной платежной системы; вопросы функционирования системы страхования вкладов, обеспечивающей доверие к банковской системе со стороны вкладчиков; финансово-правовое регулирование противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; финансово-правовое регулирование банкротства кредитных организаций (основное внимание уделено мерам по предотвращению банкротства); финансово-правовое регулирование защиты прав потребителей финансовых услуг.

Представленный материал базируется на богатом отечественном и зарубежном опыте. Особое внимание уделено международным стандартам регулирования банковской деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на апрель 2016 г.

Монография предназначена для преподавателей, докторантов, аспирантов и магистрантов юридических и экономических вузов и факультетов, а также практических работников и всех интересующихся банковским правом Российской Федерации.

УДК 347.734(075.8)

ББК 67.404.212я73

© Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Глава 1.
Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: общие положения

1.1. Банки как основное звено современной экономики

Кредитные институты играют весьма заметную роль в современной жизни. Они позволяют быстро оплачивать покупки, хранить деньги, в них можно получить кредит и т. д. В банках деньги, существующие в виде денежных знаков — банкнот и монет, становятся невидимым набором цифр, трансформируются в безналичные денежные средства. Банки, таким образом, являются одним из важнейших факторов денежного обращения. От их «самочувствия», от их поведения, от их надежности зависят — если не в первую, то далеко не в последнюю очередь — такие вещи, как инфляция, стоимость национальной валюты, ее покупательная способность и – далее — прогнозируемость экономического развития, доверие к государству и т. д.

Не случайно, что во всех странах с рыночной экономикой регулированию банковской деятельности уделяется такое большое внимание, поскольку банки заняли прочное место в современной жизни. Обычный человек пользуется услугами банков, когда оплачивает счет за квартиру, использует для оплаты покупок платежную карту, получает кредит для покупки квартиры или машины или делает вклад. Еще чаще встречаются с банками организации, юридические лица, которые основную массу денежных операций (перевод денег в оплату товаров или услуг, кредитование, получение в необходимых случаях наличных денег и проч.) проводят через банки и с помощью банков. Более сложными являются операции профессиональных участников финансового рынка — мы встречаемся здесь с комбинированными видами кредитования (например, синдицированное кредитование) и привлечения денежных средств (например, с помощью облигационных займов), секьюритизацией активов, сделками типа «своп» и «репо» и т. д. Банки являются активными участниками финансового рынка, выступая и в качестве участников, и в качестве организаторов соответствующих операций.

Ключевым для понимания сути банка является понятие банковской деятельности, поскольку банк — это организация, которая осуществляет банковскую деятельность, причем банковскую деятельность может осуществлять исключительно банк (кредитная организация). В Российской Федерации нет легального (закрепленного на уровне нормативного правового акта) определения понятия банковской деятельности. В науке присутствует несколько подходов к определению этого понятия, однако практически все исследователи связывают понятие «банковская деятельность» с понятием «банк».

Ю. А. Вайденгаммер выделяет три основные банковские функции — посредничество в платежах, посредничество в кредите, посредничество в обращении капиталов1, исходя из того, что банковская деятельность подразделяется на три основные сферы, включающие обслуживание платежей, кредита и капиталов. В. А. Белов, анализируя данный подход, указывает, что он «позволяет распределить те или иные операции и отнести их к банковским или небанковским, но вопроса о банковских функциях — целевой деятельности банков — не разрешает»2. С его точки зрения, приоритетным при решении вопроса о банковских функциях является выделение целей, которые должны быть достигнуты при функционировании банковской системы государства. Таких целей три: 1) увеличение денежной массы; 2) перераспределение денежных средств; 3) установление и поддержание хозяйственных связей должников и кредиторов по денежным обязательствам путем осуществления расчетов между ними и оказания им информационных услуг3. С точки зрения В. А. Белова, принятие за основу при определении банковской деятельности указанных трех целей позволит к банковской деятельности помимо перечисленных в законе сделок отнести оказание информационных услуг в сфере обращения денег, кредита и капитала.

М. М. Агарков анализирует банковскую деятельность через экономические функции, которые выполняются банками4.

В. А. Челноков классифицирует банковские функции в зависимости от исполняющего их субъекта, выделяя в соответствии с существующей в России двухуровневой банковской системой функции Центрального банка Российской Федерации (регулирование денежного обращения) и функции коммерческих банков (регулирование кредитного оборота)5.

Существует также точка зрения, сформулированная еще в начале ХХ в. Г. Ф. Шершеневичем6, согласно которой ряд банковских операций относится к таковым априори, но такой подход невозможно применять при формулировании определения банковской деятельности. Однако именно такой концепции придерживались авторы Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в котором не дается определения банковской деятельности, но в ст. 5 содержится перечень банковских операций и иных сделок, которые могут осуществлять кредитные организации.

Согласно мнению А. А. Тедеева, под банковской деятельностью следует понимать «правомерную экономическую деятельность кредитных организаций и Банка России по систематическому совершению банковских операций и банковских сделок, а также организационную деятельность Банка России по обеспечению бесперебойного функционирования банковской системы Российской Федерации»7. Следует согласиться с критикой указанного определения, данной С. В. Пыхтиным, который правильно указывает, что «организационная деятельность Банка России является не чем иным, как управленческой публично-правовой деятельностью, которая не носит ни предпринимательского, ни экономического характера, а потому не должна включаться в понятие банковской деятельности»8.

С точки зрения Е. Г. Хоменко, «банковской деятельностью является подлежащая лицензированию Банком России совокупность банковских операций специального субъекта — кредитной организации, осуществляемых систематически и в целях извлечения прибыли, посредством использования финансовых инструментов: денег, валютных ценностей и ценных бумаг, выполняющих функции меры стоимости, средства обращения и товара»9. Похожее, но несколько усеченное по сравнению с приведенным определение банковской деятельности содержится в Банковском кодексе Республики Беларусь (ст. 12): «Банковская деятельность — совокупность осуществляемых банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями банковских операций, направленных на извлечение прибыли». Е. Г. Хоменко считает целесообразным в интересах правоприменения различать два понятия — «банковская деятельность» и «деятельность банка». С ее точки зрения, понятие «деятельность банка» шире, чем понятие «банковская деятельность», и поглощает последнее10.

В. А. Белов видит суть банковской деятельности в том, что это «профессиональная предпринимательская деятельность по привлечению денежных средств с целью их последующего размещения от своего имени на условиях возвратности, срочности и платности»11. С его точки зрения, «осуществление банковской деятельности представляет собой процесс совершения банковских сделок, в частности — сделок денежного займа в качестве одной из сторон — заемщика или заимодавца, причем заключение первых (принятие вкладов и открытие счетов) является предпосылкой к заключению последних (выдаче кредитов). Последнее обстоятельство суть наиболее важное в характеристике банковской деятельности, но, к сожалению, на нем почти никогда не акцентируется внимание»12.

Определение банковской деятельности, данное В. А. Беловым, основывается на классическом, традиционном понимании банковской деятельности. Данное понимание положено в основу понятия «банк», сформулированного в ст. 1 Федерального закона о банках и банковской деятельности: «Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц».

Указанный подход при определении понятия банковской деятельности прослеживается и в Banking Act, принятом в Великобритании в 1987 г. А. А. Вишневский, анализируя указанный акт, отмечает, что организация может считаться банком, если будет отвечать двум условиям «бизнеса по приему депозитов»: во-первых, деньги, принятые в депозит, должны потом передаваться взаймы другим лицам и, во-вторых, другие направления деятельности организации, принявшей депозит, должны финансироваться полностью или частично из средств привлеченных депозитов либо из процентов, полученных за счет этих средств, — ст. 6 (1), и получит лицензию Банка Англии. При этом лицензию Банка Англии получать не нужно, если не соблюдается хотя бы одно из двух условий: 1) депозит должен быть принят не в разовом порядке, следовательно, 2) организация должна проявлять себя как принимающая депозиты на постоянной основе13.

В законодательстве Швейцарии понятия банковской деятельности не дается, но отмечается, что осуществление банковской деятельности возможно при наличии лицензии Федеральной комиссии по банковской деятельности, которая является органом надзора за банковской деятельностью (ст. 3 Федерального закона Швейцарии о банках и сберегательных кассах 1934 г.)14. Петер Нобель отмечает, что «в первую очередь необходимо определить, что такое банковская деятельность, поскольку, по существу, деятельность всех банков подпадает под действие Закона о банках… Простое определение кредитных и забалансовых сделок по счетам ностро не предполагает исчерпывающего объявления того, что такое банк, однако помогает понять, что банки (число которых постоянно увеличивается) не только являются агентами, но и осуществляют деятельность в своих интересах (все в большем объеме)»15, однако определения не дает, а только фокусирует внимание на особенностях определения «банк», данного в Законе о банках Швейцарии.

Банками, согласно швейцарского Закону о банках, являются учреждения, которые в первую очередь действуют на финансовом рынке и, в частности: 1) принимают вклады от населения на профессиональной основе или открыто привлекают вклады для финансирования собственной деятельности и деятельности, осуществляемой в интересах неограниченного числа независимых лиц или организаций; 2) рефинансируют собственную деятельность за счет средств других банков, которые не являются крупными акционерами, а выступают независимыми лицами, с целью предоставления финансирования в любой форме от своего имени неограниченному числу несвязанных лиц или учреждений16.

В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 6 августа 1993 № 17, единственным признаком услуг кредитных организаций (код 651 «услуги по денежному посредничеству») указано «получение финансовых средств в форме депозитов, в результате чего образуются денежные средства. Депозиты определяются как средства, фиксированные в денежном выражении, которые поступают не на регулярной основе и которые в контексте классифицируемой деятельности поступают из нефинансовых источников, кроме деятельности центральных банков».

Таким образом, под банковской деятельностью следует понимать осуществление на основании лицензии Банка России предусмотренных законом банковских операций банками и иными кредитными организациями с целью извлечения прибыли, а также (в случаях, предусмотренных законом) — иными субъектами (Банком России, Внешэкономбанком, Агентством по страхованию вкладов, иными) с целью реализации своих функций, имеющих публичный характер.

Банк относится к коммерческим организациям, основной задачей которых является получение прибыли, дохода для владельцев банка. Исключение из этого принципа есть, однако они не столь многочисленны и в основном касаются банков, создаваемых государством или иными публичными образованиями для выполнения строго определенных функций (например, финансирование экспортно-импортных операций). Но любые банки в современной экономике выполняют важные социально-экономические функции. Основные из них следующие:

• во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления;

• во-вторых, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (например, в виде кредитов), что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность «создавать деньги», что неизбежно влияет на денежную систему государства;

• в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей — как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк — это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами17.

Законодатель дает следующее легальное определение банка: согласно ст. 1 Закона о банках кредитная организация — это «юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество».

Таким образом, законодатель выделяет четыре существенных признака кредитной организации:

1) кредитная организация — это коммерческое юридическое лицо, поскольку основная цель деятельности любой кредитной организации — извлечение прибыли;

2) прибыль кредитная организация получает в результате осуществления банковских операций, перечень которых предусмотрен ст. 5 Закона о банках;

3) кредитная организация осуществляет свою деятельность только при наличии лицензии;

4) кредитная организация является хозяйственным обществом.

Согласно ст. 66 ГК РФ хозяйственными обществами признаются корпоративные коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным обществом в процессе деятельности, принадлежит на праве собственности хозяйственному обществу. Объем правомочий участников хозяйственного общества определяется пропорционально их долям в уставном капитале общества.

Согласно действующей редакции ГК РФ хозяйственные общества подразделяются на общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества. Последние, в свою очередь, подразделяются на публичные и непубличные. Под публичным обществом понимают акционерное общество, у которого:

• акции и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах;

• устав и фирменное наименование содержат указание на то, что общество является публичным.

К непубличным акционерным обществам относятся:

• акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных;

• общества с ограниченной ответственностью.

Таким образом, кредитные организации могут образовываться в одной из следующих организационно-правовых форм:

1) акционерное общество (уставной капитал разделен на акции; акционеры не отвечают по обязательствам акционерного общества и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества в пределах стоимости принадлежащих им акций):

• публичное;

• непубличное;

2) общество с ограниченной ответственностью (уставной капитал делится на доли участников; участники общества с ограниченной ответственностью несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах внесенных ими вкладов).

Закон о банках подразделяет кредитные организации на банки и небанковские кредитные организации.

Банк — это такая кредитная организация, которая имеет исключительное право на основании лицензии Банка России осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

• привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;

• размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности;

• открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (ст. 1 Закона о банках).

Банки можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от осуществляемых банковских операций выделяют универсальные и специализированные банки. Универсальные банки выполняют все или большинство банковских операций, предусмотренных законом. Специализированные банки «специализируются» на предоставлении отдельных банковских услуг (например, ипотечные банки) или обслуживают преимущественно какую-либо отрасль экономики (например, земельные банки). В России в настоящее время все банки юридически являются универсальными.

В зависимости от формы собственности банки могут делиться на государственные, муниципальные и частные. Необходимо подчеркнуть, что все банки в России в настоящее время (независимо от формы собственности) являются коммерческими организациями, и с этой точки зрения можно говорить только о банках с государственным участием или участием муниципальных органов.

В зависимости от организационно-правовой формы банки подразделяются на публичные общества (акционерные общества) и непубличные общества (акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных, а также общества с ограниченной ответственностью).

В зависимости от величины собственных средств и (или) размера активов банки подразделяют на мелкие, средние и крупные. Данный критерий не носит юридического значения, но употребляется в разных рейтингах и проч., — например, для оценки возможного влияния банка на экономику страны или региона.

Банки можно классифицировать и по иным основаниям: например региональные (действуют на территории одного или нескольких субъектов РФ) и федеральные (действуют в большинстве или во всех субъектам РФ); российские (зарегистрированы и Российской Федерации) и иностранные (зарегистрированы в ином государстве); и по другим основаниям.

Согласно ст. 1 Закона о банках, небанковская кредитная организация (НКО):

1) кредитная организация, имеющая право осуществлять исключительно следующие банковские операции, закрепленные в ч. 1 ст. 5 Закона о банках:

• открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц (только в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов);

• осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов);

2) кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для такой небанковской кредитной организации устанавливаются Банком России.

Основное отличие банка от небанковской кредитной организации состоит в том, что банк может осуществлять как все девять банковских операций, закрепленных в ч. 1 ст. 5 Закона о банках, так и отдельные банковские операции, но обязательно указанные три (привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц) в совокупности. Небанковская кредитная организация осуществляет отдельные банковские операции, но никогда указанные три в совокупности.

В настоящее время Банк России своими нормативными актами допускает существование только следующих видов небанковских кредитных организаций:

• депозитно-кредитные НКО;

• расчетные НКО;

• НКО, имеющие право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций.

С. А. Голубев отмечает, что «существование небанковских кредитных организаций наряду с банками обусловлено тем, что в силу объективных причин кредитные организации вынуждены распределять кредитные и финансовые обязанности между собой»18.

К числу таких объективных причин относятся неизбежно ограниченные организационные, материальные, кадровые возможности любой кредитной организации, что вызывает необходимость специализации кредитных организаций.

Безусловно, небанковские кредитные организации носят вторичный характер по сравнению с банками, имеющими универсальный характер.

Несмотря на то, что законодательством установлен исчерпывающий перечень видов небанковских кредитных организаций, некоторые авторы относят к ним ломбарды, инвестиционные фонды, лизинговые фирмы, страховые компании, брокерские и дилерские фирмы и др.19 Указанная точка зрения не может быть признана правильной, так как небанковские кредитные организации с точки зрения Закона о банках являются одной из разновидностей кредитных организаций, следовательно, могут осуществлять свою деятельность исключительно на основании лицензии, выдаваемой Банком России, для осуществления банковских операций. Следуя логике данных авторов, ломбарды, инвестиционные фонды, лизинговые фирмы, страховые компании, брокерские и дилерские фирмы должны получать лицензию Банка России как кредитные организации, в противном случае их деятельность будет являться противозаконной. Вместе с тем указанные организации (кроме лизинговых) в настоящее время признаются некредитными финансовыми организациями (ст. 76.1 Закона о Банке России).

Закон о банках (ст. 1) закрепляет также понятие «иностранного банка», под которым понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован. Критерии для отнесения организации к банкам на территории иностранного государства должны определяться законодательством иностранного государства и могут не совпадать с российскими.

В настоящее время российским законодательством предусмотрено существование на территории РФ только представительств иностранных банков, т. е. обособленных структурных подразделений, расположенных вне места нахождения головной организации, представляющих их интересы и осуществляющих их защиту. Представительства банков не имеют права осуществлять банковские операции. Целями их открытия являются:

• поддержка головного банка в обслуживании клиентов;

• обеспечение связи с другими компаниями на рынке другого государства (прежде всего финансовыми);

• намерение материнского банка исследовать рынок иностранного государства на предмет расширения своего бизнеса.

Нередко представительства иностранного банка выступают в качестве агентов, поддерживающих сделки или операции.

Следует отметить, что российское законодательство при определении иностранного банка исходит из юридической стороны вопроса (основное — место регистрации банка), а не экономической составляющей [принадлежность акций (долей) в уставном капитале кредитной организации], поэтому в России банки с иностранным участием являются российскими банками (Райффайзенбанк, Сити-банк и иные).

Современный банк — это сложнейший управленческий, организационный, экономический, технологический комплекс, от работы которого зависят многие люди, а подчас целые страны (что и показал мировой финансовый кризис 2008 г., который формально начался с банкротства одного из крупнейших мировых банков Lehman Brothers). Поэтому уже в начале XX в. было выработано понимание того, что банки требуют специального и весьма специфического регулирования и надзора, связанного с ограничением их рисков. Конечно, существование надзора не может нравиться институтам, основная цель которых — получение прибыли. Но это та социальная плата, которую банки платят (подчас вполне реально — так, в Германии надзорный институт BaFin финансируется в значительной части за счет взносов поднадзорных банков) за возможность работать на рынке банковских услуг. Но не только банки — общество также платит за свою безопасность и стабильность, финансируя деятельность надзорных институтов. Цель надзора — уменьшить (не исключить! — это в принципе недостижимая в рыночной экономике задача) риски, возникающие в деятельности банков: управленческие, финансовые, правовые, технологические, риски мошенничества и риски использования банков в качестве институтов «отмывания» преступных доходов.

Конечно, финансовые услуги предоставляют не только банки, но и другие участники финансового рынка — страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании различных паевых фондов и т. д. В большинстве случаев законодатель запрещает заниматься банковской и иной деятельностью. Например, стандартным для современного банкинга является разделение собственно банковской деятельности и страховой деятельности. В США до недавнего времени действовал так называемый Закон Гласса — Стигала, принятый в 1930-х гг., в соответствии с которым банкам было запрещено заниматься операциями на фондовом рынке. Цель этих и иных ограничений — уменьшить риски, которые возникают в деятельности банков и представляют опасность как для самих банков, так и для многочисленных потребителей их услуг — прежде всего вкладчиков.

Банк, как уже было отмечено, осуществляет профессиональное управление денежными средствами. Так или иначе, их жизнь тесно связана с деньгами. Развитие банков шло рука об руку с развитием денежного обращения. Именно деньги опосредуют наше взаимодействие с банками. Мы доверяем банкам деньги, размещая их на вкладе или расчетном счете, даем право банкам совершать от нашего имени денежные операции. Мы берем в банках деньги в качестве кредита. Мы серьезным образом зависим от банков, от их финансового состояния, от того, как они относятся к своим клиентам. Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего, с вкладчиками, породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Не случайно, что во всех странах с рыночной экономикой регулированию банковской деятельности уделяется такое большое внимание, причем особенностями этого регулирования является превалирование публично-правовых подходов над частноправовыми и международно-правовая стандартизация.

1.2. Современные подходы к банковской системе

Современные кредитные институты связаны функционально в некую целостность — банковскую систему. Эта связь далеко не абстрактна, так как от отношения даже к отдельным институтам, к отдельным банкам зависит отношение ко всем банкам, а зачастую — и степень доверия к национальной денежной единице.

Единого подхода к определению понятия банковской системы в современной российской науке не выработано. Однако определение банковской системы, ее структура и субъектный состав представляют не только теоретический, но и практический интерес.

В соответствии со ст. 2 Закона о банках в банковскую систему РФ включаются: Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Это существующее легальное понятие банковской системы, которое, впрочем, критикуется за свою неполноту и обращенность только к институциональному уровню.

Как справедливо отмечал Ю. Б. Зеленский, «в чисто теоретическом плане необходимость уяснения понятия “банковская система” вызывается потребностью с экономической точки зрения обозначить ее общие элементы и функции, с управленческой — свойства, присущие образованию, определенному как система, с юридической — правовую среду и правовой статус элементов системы, регламентацию связей между ее элементами»20.

В Российской банковской энциклопедии под редакцией О. И. Лаврушина банковская система определяется как «совокупность банков, банковской инфраструктуры, банковского законодательства и банковского рынка, находящихся в тесном взаимодействии друг с другом и с внешней средой»21. Однако, с точки зрения С. А. Голубева, это определение некорректно, поскольку банковское законодательство является не элементом банковской системы, а способом, формой, инструментом государственного управления ею. Кроме того, в указанном определении нет указания на небанковские кредитные организации, которые законодатель включил в состав банковской системы22.

С. А. Голубев приходит к выводу, что существует узкий и широкий подходы к определению банковской системы. Подход законодателя является узким и «не вполне адекватным»23. В частности, законодатель не включает в банковскую систему союзы и ассоциации кредитных организаций, которые представляют важный элемент механизма самоуправления банковской системы. Данной точки зрения придерживаются и иные авторы24.

С точки зрения С. А. Голубева, более адекватным является широкий подход, в соответствии с которым к системе относятся «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организации, составляющие инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающие основную функцию системы»25. С его точки зрения, банковскую систему современной России составляют:

1) Центральный банк РФ — верхний уровень;

2) кредитные организации — резиденты;

3) филиалы26 и представительства иностранных банков;

4) союзы и ассоциации кредитных организаций — резидентов;

5) банковские группы;

6) банковская инфраструктура;

7) банковский рынок27.

Если определения банка, небанковской кредитной организации, иностранного банка, банковской группы, союзов и ассоциаций кредитных организаций закреплены законодателем в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», то понятия банковской инфраструктуры и банковского рынка нуждаются в уточнении.

С точки зрения С. А. Голубева, «под банковской инфраструктурой как элементом банковской системы следует понимать все те предприятия, организации и учреждения, функционирование которых непосредственно направлено на обеспечение жизнедеятельности кредитных организаций и банковской системы в целом»28, однако не приводит примеры таких организаций, предприятий и учреждений, в связи с чем остается неясным вопрос, что именно составляет банковскую инфраструктуру.

Ю. Б. Зеленский отмечает, что правильнее было бы говорить не о банковской инфраструктуре, а о рыночной инфраструктуре, к которой следует относить совокупность объектов материального, технологического, организационного, информационного, финансового и правового характера, обеспечивающих бесперебойность функционирования рыночного механизма и непрерывность воспроизводственного процесса при реализации товаров и услуг29. Однако, с его точки зрения, рыночная инфраструктура не входит в банковскую систему России, поскольку «инфраструктурные институты банковского рынка не являются объектами правового регулирования банковской системы, между ними и элементами банковской системы деловым оборотом закрепляются лишь финансово-правовые отношения»30.

Под банковским рынком С. А. Голубев понимает важный элемент банковской системы, где «концентрируются банковские ресурсы и осуществляется торговля банковскими услугами»31; Ю. И. Коробов банковский рынок определяет как рынок сбыта банковских услуг32. По мнению Ю. Б. Зеленского, банковский рынок не является элементом банковской системы: «по отношению к банковской системе рынок является внешней средой»33.

О. М. Олейник также придерживалась так называемого широкого подхода к определению «банковской системы», указывая, что к системе необходимо относить «не только те образования, которые непосредственно осуществляют определенный вид деятельности, но и организаций, составляющих инфраструктуру этой деятельности, обеспечивающих основную функцию системы»34. Однако «важно не выйти за пределы соотношения обеспечения с основной деятельностью. … нельзя относить к системе организации, обеспечивающие деятельность обеспечивающих организаций»35.

Иного подхода при определении понятия «банковская система» придерживается Ю. Б. Зеленский. С его точки зрения, «под банковской системой понимается действующая в едином законодательном поле совокупность банков и иных кредитных институтов страны, которым предоставлено право совершения банковских операций»36. Указанное определение во многом сходно с определением банковской системы, содержащимся в Энциклопедическом словаре Габлера: «Банковская система — совокупность различных видов банков и других кредитных институтов данной страны, принципы деятельности которой регулируются законодательно»37. В литературе (и в практической деятельности ряда региональных органов власти) делались неоднократные попытки помимо «общей» банковской системы выделить также региональные банковские системы. Однако говорить о «двухуровневой» банковской системе России, включающей в себя «федеральную банковскую систему» и «региональные банковские системы», необоснованно как с функциональной, так и с правовой точек зрения.

Банковская система не является «замерзшим» образованием, она испытывает изменения, которые частично отражаются и в легальном определении банковской системы.

Легальное определение банковской системы РФ, которое можно найти в ст. 2 Закона о банках, было введено в Закон о банках в 1990 г. для того, чтобы подчеркнуть принцип «двухуровневости» банковской системы — т. е. системы, которая бы включала центральный банк и независимые от него кредитные организации, по своему типу являющиеся коммерческими. Реализация принципа двухуровневой банковской системы представлялась знаковым событием в начале 1990-х гг., когда в стране только начала формироваться рыночная экономика.

Изменения, произошедшие в стране и в ее экономике за последние два десятка лет, с одной стороны, позволяют говорить об определенной незыблемости данного принципа. В России, как и во многих иных странах с рыночной экономикой, существуют независимые друг от друга центральный банк, выполняющий функции, связанные с обеспечением стабильности национальной валюты, и коммерческие банки, которые предоставляют различные банковские услуги субъектам экономики и населению. Вместе с тем ряд субъектов, которые в начале 1990-х гг. были включены в понятие банковской системы РФ, исчезли с «банковской карты» страны: так, последний филиал иностранного банка был «преобразован» в дочернюю кредитную организацию иностранного банка в 2004 г. Включение представительств иностранных банков в состав банковской системы казалось странным уже и в то время: как известно, представительства не могут осуществлять каких-либо банковских операций. Одновременно в экономике появлялись новые субъекты, деятельность которых оказывалась либо близкой к регулятивной, либо к осуществлению банковских операций. Все эти субъекты так или иначе взаимодействуют друг с другом.

Какие же элементы могут быть включены в банковскую систему в современности?

Прежде всего, необходимо обратить внимание на институциональные элементы банковской системы.

Здесь существует определенное различие между функциональным и правовым подходом. Первый стремится к всеохватности, второй, будучи консервативен, — к минимизации.

С точки зрения правового подхода, в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет привлеченных средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации — банки и небанковские кредитные организации);

в) обоснованно включать в банковскую систему институты страхования депозитов (в Российской Федерации — Агентство страхования вкладов).

Исходя из функционального подхода в банковскую систему должны быть включены — кроме указанных выше — такие институты, как:

а) организации, которые, формально не относясь к кредитным институтам, тем не менее, выполняют определенные функции в рамках поддержания инфраструктуры банковского сектора (валютные биржи, центральные депозитарии и проч.). Становление этих институтов в настоящее время продолжается;

б) кредитные субинституты, существование которых зависит от состояния национальной экономики конкретной страны, ее традиций и т. д. К такого рода субинститутам могут быть отнесены меняльные конторы, кредитные кооперативы, ломбарды и т. д.;

в) институты развития (примером может служить Внешэкономбанк России).

Если правовой подход позволяет рассматривать понятие банковской системы сквозь только институциональную призму, то функциональный подход обязывает нас рассматривать внутри банковской системы такие ее элементы, как отношения, складывающиеся между различными институтами, систему регулирования указанных отношений, цели и принципы деятельности различных институтов.

Поэтому банковскую систему можно определить как структурно организованную совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, цели и принципы функционирования различных институтов.

Банковская система, как разновидность социальных систем, является целенаправленной, т. е. обладающей целью, которая достигается в процессе функционирования системы. На этом уровне хорошо заметны различия между целями, которые стоят между отдельными элементами системы, и системой как структурированной совокупностью элементов. Так, цель деятельности коммерческих банков, как и иных коммерческих организаций, — получение прибыли. Целью функционирования банковской системы является обеспечение доступности и надежности банковских услуг для потребителей. Между целями функционирования отдельного банка и банковской системы неминуемо возникает противоречие: банк стремится к максимизации прибыли и объективно склонен чрезмерно рисковать. Банковская система должна препятствовать принятию банками чрезмерных рисков и иметь возможность отсекать те свои элементы, деятельность которых может представлять угрозу для функционирования всей банковской системы, обеспечивая надежность, стабильность своего существования. Именно в этой связи проявляет себя непосредственное правовое значение понятие «банковская система». Так, одной из задач Банка России является развитие и укрепление банковской системы РФ (ст. 3 Закона о Банке России). Более того, состояние банковской системы является одним из оснований для применения мер принуждения к кредитным организациям: в соответствии со ст. 75 Закона о Банке России Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы РФ, и в случае выявления таких ситуаций применяет меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России.

В этой связи весьма актуальным является вопрос об элементах банковской системы. Банковская система включает как минимум два уровня, или две подсистемы. Первая подсистема — институциональная, вторая — нормативно-правовая.

В институциональную подсистему банковской системы должны прежде всего включаться те публичные органы, которые обеспечивают стабильное развитие кредитных организаций и, как следствие, защищают интересы неопределенного круга лиц и иные публичные интересы. Таким образом, в состав банковской системы входят на публично-правовом уровне:

1) орган, осуществляющий денежно-кредитную политику;

2) орган банковского надзора или орган финансового надзора, осуществляющий в том числе банковский надзор;

3) орган страхования вкладов (в Российской Федерации — Агентство по страхованию вкладов);

4) орган, осуществляющий реабилитационные процедуры, процедуры финансового оздоровления банков, особенно в период финансовых кризисов (в России эти функции в период с 1999 по 2004 г. выполняло Агентство по реструктуризации кредитных организаций; с 2008 г. — Агентство по страхованию вкладов и Государственная корпорация «Банк Развития»);

5) орган, контролирующий ликвидацию банков (в России с 2007 г. — Агентство по страхованию вкладов).

Конечно, конкретный состав этих органов значительно отличается в зависимости от страны. Так, в ряде стран (например, в Германии), орган, осуществляющий денежно-кредитную политику, и орган банковского надзора объединены в одной организационной структуре — в центральном банке (в том числе в Российской Федерации до 2013 г.). В ряде стран (например, в Венгрии) надзор за всеми финансовыми институтами осуществляется единым органом финансового надзора, наряду с которыми существуют национальные банки, осуществляющие денежно-кредитную политику. В Казахстане, Сингапуре и с 2013 г. в Российской Федерации денежно-кредитная политика и финансовый надзор (включая банковский надзор и надзор за иными финансовыми организациями) осуществляется единым органом: центральным банком. Страхование вкладов в России осуществляется Агентством по страхованию вкладов, которое одновременно участвует в реабилитационных процедурах и процедурах банкротства банков — участников системы страхования вкладов. В ряде стран специальных органов, которые бы занимались реабилитационными процедурами в отношении банков, не предусмотрено, и решения нередко принимаются для каждого конкретного случая, когда возникает необходимость заниматься «спасением» банка, попавшего в трудное финансовое положение.

Итак, в Российской Федерации три публично-правовых элемента банковской системы: Центральный банк Российской Федерации, Агентство по страхованию вкладов, Банк Развития.

Состав банковской системы на частноправовом уровне определить несколько сложнее. Здесь возможно несколько подходов. Во-первых, узкий подход, согласно которому в состав банковской системы можно включать организации, которые на основании лицензии, выданной органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляют банковские операции. В России в состав банковской системы, исходя из такого подхода, должны быть включены кредитные организации — банки и небанковские кредитные организации.

Исходя из второго подхода, в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые осуществляют банковские операции на легальной основе независимо от наличия у них лицензии на осуществление банковских операций. В России к таким организациям (кроме кредитных) относятся, например, такие организации, как: организации почтовой связи и так называемые платежные агенты, действующие на рынке частных платежей.

В соответствии с третьим подходом в состав банковской системы должны быть включены те организации, которые оказывают технологическое сопровождение банковских операций (например, процессинговые центры, участвующие в функционировании систем платежных карт), обеспечивают функционирование частных платежных систем (например, базирующихся на основе так называемых предоплаченных платежных продуктов, к которым, в частности, относятся системы интернет-расчетов) или которые входят в периметр так называемого консолидированного надзора (в России это организации, которые входят в состав банковских групп и банковских холдингов).

Таким образом, исходя из самого «широкого» подхода, в состав банковской системы на частноправовом уровне входят следующие элементы:

• кредитные организации;

• организации, выполняющие отдельные банковские операции, но не имеющие «банковской лицензии»;

• организации, сопровождающие осуществление банковских операций;

• организации, которые обеспечивают функционирование частных платежных систем;

• организации, включаемые в периметр так называемого консолидированного надзора.

В нормативно-правовую подсистему банковской системы должны включаться нормы, которыми руководствуются в своей деятельности различные институты банковской системы. Можно выделить несколько уровней этих норм:

1) международно-правовые (как публично-правовые, так и частноправовые, например нормы, которыми руководствуются частные международные платежные системы типа SWIFT);

2) нормы национального права (включая нормы законов и подзаконных нормативных актов, а также нормы, содержащиеся в иных источниках права);

3) нормы, выраженные в актах профессиональных объединений, объединяющих институты банковской системы;

4) нормы внутренних (локальных) актов институтов банковской системы (например, правила внутреннего контроля, которые должны быть разработаны всеми финансовыми организациями в соответствии с правилами FATF).

Нормы, которые определяют деятельность институтов банковской системы, характер их связей как внутри банковской системы, так и при взаимодействии с иными субъектами экономической системы, разнообразны: они могут относиться как к публичному, так и к частному праву; они могут носить характер soft law, «мягкого права», или gentleman agreement, «джентльменских соглашений», они могут считаться (исходя из теории правового этатизма) внутрикорпоративными (т. е. внешне неправовыми) нормами. Современное банковское право, которое объединяет эти нормы, — сложнейшее образование, разноуровневое, разнопорядковое. Оно эволюционировало из сферы сугубо частноправового регулирования в сферу публично-правовую, национальное регулирование все теснее становится связанным с международно-правовым регулированием и, одновременно, с регулированием на уровне отдельных корпораций, которое, в свою очередь, базируется на общепринятых стандартах.

Банковская система, ее функционирование не могут быть поняты вне контекста взаимодействия с иными системами, входящими в финансовую систему страны в качестве подсистем. К этому ведет логика деятельности основного институционного элемента банковской системы — банка.

Прежде всего, банковская система является ключевым элементом национальной финансовой системы. Без банковской системы трудно представить функционирование иных финансовых институтов частноправового уровня — профессиональных участников рынка ценных бумаг, представителей страхового рынка, негосударственных пенсионных фондов, различных инвестиционных фондов.

Кроме того, происходит активное взаимодействие банковской системы с налоговой и бюджетной системами. На банковскую систему значительное влияние имеет деятельность государственных органов, ведающих государственными финансами.

Особенность банков состоит в том, что они в состоянии «производить деньги». Но чтобы «производить деньги», необходимо обеспечить выпуск денег в обращение (не только наличных, но и денежных средств в безналичной форме). Эта задача стоит перед эмиссионным центром, роль которого на себя принимает центральный банк страны. Регулирование банковской деятельности в этом смысле тесно связано и зависит от регулирования эмиссии денежных средств («эмиссионного права»).

Но еще более важной задачей с точки зрения публичных интересов (т. е. в конечном итоге — интересов каждого) является задача контроля того, чтобы находящаяся в обращении денежная масса соответствовала объему экономики, т. е. в обеспечении стабильности национальной денежной единицы. Обеспечение такой стабильности, борьба с инфляцией — задача специальных институтов, центральных банков, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых инструментов денежно-кредитной политики) на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д. При этом банки являются одними из тех объектов, на которые направлено воздействие центральных банков в сфере денежного обращения и которые служат одним из инструментов для достижения целей денежно-кредитной политики. Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты. Реализация целей денежно-кредитной политики также обуславливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику. Правовые формы денежно-кредитной политики, в рамках которой реализуются цели обеспечения стабильности денежной единицы, борьба с инфляцией, являются стержнем современного банковского права.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что в мире, глобализирующемся благодаря прежде всего финансам и информации, благодаря также возможности и финансов, и информации быстро перемещаться из региона в регион, из страны в страну, банки стали активным элементом международного взаимодействия. Равным образом в контексте международного взаимодействия необходимо рассматривать деятельность органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, и органов, осуществляющих банковский, а в некоторых случаях — финансовый надзор. В силу интеграционных, глобализационных процессов национальные банковские системы активно взаимодействуют с международными публичными финансовыми институтами, международными частными финансовыми институтами, с элементами других национальных банковских систем. Современный банковский мир — тесно переплетенное международное образование, насчитывающее множество различных институтов, которые взаимодействуют друг с другом на самых различных уровнях.

Итак, в рамках современного банковского права банк изучается и как специфическая корпорация, способная осуществлять специфические действия, так называемые банковские операции (уровень частноправового регулирования), и как целостность, как банковская система, находящаяся под банковским надзором, взаимодействующая с денежной системой и иными подсистемами финансовой системы (уровень публично-правового регулирования).

1.3. Публичное банковское право в системе финансово-правового регулирования

Для современной правовой системы характерно разделение двух сфер правового регулирования — сферы частного права и сферы публичного права. Это разделение подчеркивает эмпирически возникшие и теоретически осмысленные различия в подходах к правовому регулированию сходных отношений в зависимости от субъекта, интереса и проч. 

Различение публичного права и права частного — достижение римской науки права. Первое «(относится) к положению римского государства», второе — «к пользе отдельных лиц»38. Кроме этого, ульпиановского разделения частного и публичного права по обособлению общего (общественного) и личного (частного) интереса, известно еще несколько попыток такого разделения. За основу обычно брались либо свойства объективного права, нормативной стороны права, либо свойства юридических отношений, субъективного права.

Так, Р. Штаммлер рассматривал публичное право как средство позитивации и обособления правопорядка39. Штаммлер рассматривал право с точки зрения индивидуалистической теории, в рамках которой основным фактором является обеспечение правовыми средствами статуса, точнее — свободы, личности. Частное право, с этой точки зрения, является основным. Главной задачей публичного права оказывается позитивация частноправовых отношений и выражение их прежде всего в государственном строе. Таким образом, публичное право оказывается средством защиты и стабилизации частноправовых отношений, по сути дела — защиты индивида и его правового статуса государством. В каком-то смысле эта теория восходит к раннему Гегелю, рассматривающему в одной из своих рукописей государство как объединение массы людей для совместной защиты ими своей собственности40. Однако не случайно, что Гегель в своих более поздних работах (в частности, в «Философии права» и «Энциклопедии философских наук») рассматривал и личность, ее явленность в социальных отношениях, вырастающих на основе абстрактного права (права собственности прежде всего), и государство как моменты развития абсолютного духа, в каком-то смысле уровняв личность и государство, а с точки зрения логики — превратив государство в более конкретную, а значит и более истинную форму развития духа. Кроме того, если признается, что публичное право — только способ выражения частного права, то тем самым невольно отрицается и концепция субъективных публичных прав, или политических прав человека, которые определяют идеологию и основанную на ней систему регуляции отношений между индивидом и публично-правовой властью.

Л. Дюги41 предлагал делить частное и публичное право по виду санкций, обеспечивающих соответствующие нормы. По его мнению, нормы частного права обладают в полном объеме санкцией, а в нормах публичного права отсутствует санкция к государству как одному из участников правоотношения, напротив, — именно государство пользуется известными привилегиями в принудительном исполнении права по отношению ко всем лицам, подлежащим его юрисдикции. Вместе с тем в рамках публичного права поддерживаются санкции по отношению к конкретным способам проявления государства — его органам, должностным лицам, казне. Кроме того, санкции как обеспечивающие правовые конструкции не могут определять содержание основного массива правовых норм.

Л. И. Петражицкий конструирует различие частноправового и публично-правового, исходя из различий в мотивации юридических норм и соответствующих им двух систем «право-психологического управления человеческим поведением и воспитанием»42: 1) децентрализованной с самостоятельной мотивацией и 2) организованно-централизованной. Различие состоит в том, что в первой системе отсутствует централизованное властное управление человеческим поведением, и деятельность индивидов регулируется их свободной инициативой, реализуемой в договорных отношениях, соблюдение которых лежит в области утилитарной морали. Во второй системе деятельность субъектов права подчинена требованиям централизованной власти, и здесь основанием исполнения правовых норм является прежде всего система государственного принуждения. Л. И. Петражицкий, правда, заменяет деление частного и публичного права на лично-свободное право и право социального служения. Это деление впоследствии было воспринято теорией социального права, различающей индивидуальное право как право, которым свободные субъекты права (в том числе — и государства как независимые субъекты международных отношений) регулируют отношения между собой, и социальное право как право любой социальной группы. Анализируя учение Л. И. Петражицкого, Ф. В. Тарановский, в частности, отмечал: «Действительно, публичное право служит целям властно организованного, централизованного, в известном смысле коллективистического управления человеческим поведением; напротив того, частное право рассчитано на свободную деятельность индивидов по их собственному почину; этим объясняется перцептивный характер публично-правовых норм и весьма значительное, за немногими изъятиями, преобладание в частном праве норм диспозитивных. Следует, однако, иметь в виду, что при установлении деления права на частное и публичное свобода самоопределения к деятельности и централизованное управление последней мыслятся применительно не ко всякой социальной организации, общей и специальной, а только общей, каковою является государство. Это обстоятельство упущено из виду Л. И. Петражицким...»43.

Г. Ф. Шершеневич44 высказывал мнение, что деление права на частное и публичное основывается на различении элементов правоотношения, образуемого каждой из названных систем. Традиционный состав правоотношения, воспринятый и современной литературой45, насчитывает четыре элемента: субъект права, объект, субъективные права и юридические обязанности. С точки зрения Г. Ф. Шершеневича, эта структура правоотношения характерна только для частноправовых отношений. В публичном же праве отсутствует категория субъективных прав, а государство не может рассматриваться как один из субъектов права, равноправный с иными субъектами — физическими и юридическими лицами: в лучшем случае, — к примеру, в системе налогового права, — государство выступает как мнимый субъект46. Однако вряд ли вообще можно рассматривать юридические обязанности вне действия субъективных прав — в ином случае субъект права становился бы на положении раба, «говорящего орудия», который субъектом права и не рассматривался. Именно права граждан по отношению к публичной власти породили такую категорию, как субъективные публичные права, наличие и уровень обеспеченности которых в соответствии с современными теориями конституционализма является критерием развитости и демократичности государства.

Это, в частности, еще в прошлом веке показал Г. Еллинек в специальном труде, посвященном системе субъективных публичных прав47. По его мнению, различие между публичными и частными правами сводится к различению их модальности: частные субъективные права предоставляют лишь возможность (können), которая по своей сути является больше даже моральной, такого рода действий, которые могут быть совершены и без наличия юридической нормы, — к примеру, вступление в брак, осуществление покупки или продажи и проч. Субъективные же публичные права отличаются тем, что здесь сама возможность и фактическое действие идентичны, право представляет собой уже фактическую возможность (dürfen) поведения — к примеру, принять участие в выборах в орган народного представительства и проч. Однако любое право означает лишь возможность, которая гарантируется соответствующей юридической нормой. Фактическое поведение (например, институт фактического брака) не является правом, хотя и при определенных условиях может рассматриваться как право. Модальность проникает в право и составляет основу классификации норм права на общие дозволения и запреты48, но мало влияет на разделение права на частное и публичное.

Н. М. Коркунов49 сделал попытку объяснить деление права на частное и публичное различием способов использования объекта для удовлетворения разграничиваемых правом интересов в той или другой области. По его мнению, «основания различия следует искать в различении не фактического, бытового основания этих отношений, а в различии их юридической формы... Все характерные особенности частного и публичного права объясняются различием поделения объекта и его приспособления. Наиболее характерные различия частных и публичных прав выражаются в порядке приобретения тех и других прав, в способах и потере, в различии содержания самого права и в соотношении права и обязанности»50. Основное отличие объектов частного и публичного права состоит в том, что объекты частного права принципиально делимы, а объекты публичного права (например, общественные дороги) принципиально неделимы, выступают только как целостность. Еще Петражицкий отметил, что эта идея заимствована Н. М. Коркуновым из учения римского права о вещах частных и вещах, предназначенных для общего пользования (res private et res publico usui destinatae)51. Но действие публичных и частных прав касается не только материальных, но и нематериальных объектов, например, личные неимущественные права определяют право на имя и проч., нематериален объект избирательного права и т. д. И в этих случаях весьма трудно провести разделение права на частное и публичное в соответствии с тем основанием, которое предложено Н. М. Коркуновым.

Предпринимались также попытки, в том числе и в российской юриспруденции, обосновать деление на частное и публичное право, исходя из сферы регулирования. В частности, русский ученый К. Д. Кавелин52 отождествлял частное право и гражданское право как право, которое регулирует имущественные отношения (в том числе и отношения, регулируемые налоговым правом), в то время как к публичному праву должны быть отнесены неимущественные права. Состав частного права формировался постепенно, в процессе частичной, мозаичной рецепции римского права. Для европейских народов из всего Corpus iuris civilis оказались наиболее востребованными имущественные и семейные права. Таким образом, в состав частного права вошли системы права различного рода, и необходимо семейное право отнести к области права публичного, так как здесь речь идет об определении положения лиц в таком общественном союзе, как семья. Напротив, в область частного права должны быть перенесены те публичные права, которые имеют имущественный характер. Негодность такого распределения частного и публичного права была отмечена еще Н. М. Коркуновым: «Отделить имущественные права от неимущественных — дело далеко не легкое, потому что почти все отношения имеют и экономическое значение, касаются так или иначе и материальных ценностей»53.

В советское время деление права на частное и публичное было отвергнуто в связи с тем, что всякое право было признано публичным. Хотя на заре советской власти, в 20-х гг. прошлого века, дискуссии о значении этой дифференциации были достаточно жаркими54.

Известные подходы того времени были сведены к двум большим направлениям: формальному и материальному. Материальный критерий в качестве основания имеет какое-то благо, интерес и проч. Формальный критерий связан с тем, какой субъект является инициатором защиты права (государство или индивидуальный субъект) и, как следствие, в рамках какого процесса происходит защита права — уголовного или административного либо в рамках гражданского. Формальный подход просматривается в попытке рассматривать публичное право как право централизованное, а частное — как децентрализованное.

По-видимому, эти разночтения в подходах к проблеме частного и публичного права возникли из-за того, что, как это еще отмечал Ф. В. Тарановский, само соотношение частного и публичного права носит исторический характер55 и меняется в зависимости от положения государства и личности в общественном восприятии.

Понятие и содержание публичного интереса исследовалось в работах многих современных ученых: Ю. А. Тихомирова, А. В. Кряжкова, М. И. Васильевой, А. Я. Курбатова и др.

Так, Ю. А. Тихомиров выделяет в качестве своеобразного смыслового «ядра» публичного права публичный интерес, который «является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права»56. «Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития»57.

Как представляется, публичное право в современности — это:

1) право, которое направлено на защиту публичного интереса — интереса международного сообщества, государства, общества, народа, неопределенного круга лиц;

2) право, основным принципом которого является субординация, иерархия.

Публичному праву присущ императивный метод правового регулирования, хотя также в ряде случаев возможно применение рекомендательного метода.

Отнесение банковского права к публичному (в качестве подотрасли или института финансового права) было характерно прежде всего для советского периода. Это логично вытекало из того факта, что банковская система в советский период являлась элементом государственного (административного) механизма в рамках социалистического хозяйства и играла роль перераспределения денежных ресурсов на основе государственного плана. Не случайно еще в 1952 г. И. С. Гуревич рассматривал банковское право (советское банковское право) как подотрасль финансового права, т. е. «совокупность родственных институтов финансового права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковских операций, направленных на обеспечение хозяйственной деятельности организаций и обслуживание граждан»58.

Этой точки зрения в дальнейшем придерживались и другие авторы, в том числе О. Н. Горбунова59.

Однако в дореволюционный период, в ранний постреволюционный (20-е гг. XX в.) и постсоветский период (начиная с 90-х гг. XX в.) многие авторы традиционно предметом банковского права признавали общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, т. е. предусмотренных законом банковских операций банками и иными кредитными организациями с целью извлечения прибыли, а также (в случаях, предусмотренных законом) — иными субъектами, т. е. делали акцент на первостепенном значении гражданско-правового регулирования банковских отношений.

Так, по мнению М. М. Агаркова, банковское право — это «совокупность юридических норм, регулирующих организацию и деятельность банков», а предметом банковского права является сам банк и присущие ему следующие функции: собирание чужих средств; оказание кредита; содействие платежному обороту60.

Как следствие, банковское право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих отдельные гражданские (учредительные, обязательственные) отношения, участниками которых являются кредитные организации. Так, В. Белов пишет, что «банковское законодательство (и банковское право в объективном смысле)61 — совокупность норм, регламентирующих банковскую деятельность, т. е. порядок совершения перечисленных выше банковских сделок [договоры банковского счета, вклада (депозита) и кредита и некоторые другие — Авт.], особенности правового положения самих банков, их учредителей и работников, вызванные именно специфическим («банковским») характером деятельности»62. Представители этого подхода часто не склонны рассматривать банковское право как самостоятельную правовую общность. Л. Г. Ефимова утверждает, что «банковское право не является ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью права...», потому что «те общественные отношения, которые регулируются “банковским правом”, нельзя признать настолько своеобразными, чтобы они могли составить предмет особой отрасли права». Также и метод правового регулирования в «банковском праве» не является особым методом, а представляет собой смешение методов, присущих административному и гражданскому праву. Таким образом, «банковское право» — всего лишь удобный термин, который «прочно вошел в профессиональный язык практических работников»63. И действительно, если рассматривать банковское право как совокупность норм, регулирующих отдельные гражданско-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, то оно не может претендовать на что-то другое, кроме как быть удобным и привычным термином.

Однако в постсоветский период времени некоторые авторы64 стали рассматривать банковское право как самостоятельную отрасль права, имеющую так называемый «комплексный» характер. По мнению указанных авторов, «банковское право как отрасль российского права представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе построения, функционирования и развития банковской системы Российской Федерации, в том числе в процессе регулирования банковской деятельности со стороны Банка России и других органов государственной власти, а также союзов и ассоциаций кредитных организаций». В банковском праве содержатся нормы и используются методы правового регулирования различных отраслей права, в связи с чем оно является комплексной отраслью права65. Несмотря на то, что ранее действительно высказывалась идея комплексной отрасли права, сегодня эта идея не находит своего подтверждения в теории права. В самом деле, если «метод определяется предметом … и поэтому представляет собой юридическое выражение его (предмета) особенностей»66, отсутствие своеобразия в методе правового регулирования по меньшей мере свидетельствует о том, что предмет правовой общности, которая рассматривается в указанной работе, как отрасль, неоднороден в правовом смысле слова, не может считаться настолько единым, чтобы рассматриваться как относительно самостоятельный вид общественных отношений.

Наконец, в науке была сформулирован подход к банковскому праву не как к отрасли (подотрасли, институту) права, а как к комплексной отрасли законодательства. Указанная точка зрения нашла отражение в работах Т. Э. Рождественской, А. Г. Гузнова67 и других авторов68.

В соответствии с данным подходом банковское право представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую в себя как правовые акты, содержащие нормы публичного права, связанные с публичным интересом69, с отношениями власти и подчинения, так и правовые акты, содержащие нормы частного права, основанные на автономии участников.

В отличие от отраслей права, отрасли законодательства, «регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права»70.

Нормы, входящие в состав банковского права, могут относиться — с точки зрения отраслевой принадлежности — к конституционному праву (например, вопросы статуса центрального банка), финансовому праву (например, отношения, связанные с осуществлением денежно-кредитной политики или банковского надзора), гражданскому праву (кредит, вклад, счет, расчеты).

Исходя из изложенного, вполне обоснованно выделять в банковском праве две сферы правового регулирования:

1) публичное банковское право;

2) частное банковское право.

Нормы, регулирующие публичные банковские отношения, относятся преимущественно к финансово-правовым нормам.

Следствием данного подхода является «погружение» регулирования банковской деятельности в сферу публичных отношений, так как финансовое право традиционно и бесспорно относится к сфере публичного права71.

Следует отметить, что в ряде работ, посвященных теории права, регулирование банковской деятельности также отнесено к финансовому праву, выделяемому в соответствии с общепринятой классификацией отраслей права. Так, Н. И. Матузов пишет, что предмет финансового права — «финансовые отношения, формирование и исполнение госбюджета, денежное обращение, банковские операции, кредиты, займы, налоги»72. Правда, чуть позднее Н. И. Матузов замечает, что «в условиях перехода к рынку все более раздвигаются рамки самостоятельности, возникла система коммерческих банков»73.

В теории финансового права отмечается, что в состав финансовой системы Российской Федерации (понимаемой как совокупность финансовых институтов) входит в том числе банковский кредит. Следовательно, публичные банковские отношения являются (преимущественно) предметом правового регулирования финансового права.

Публичное банковское право — сфера правового регулирования, нормы которого направлены на защиту публичного интереса, интереса международного сообщества, отдельных государств, общества и неопределенного круга лиц и регулируют — в самом первом приближении — общественные отношения, связанные с функционированием кредитно-денежного механизма.

К предмету правового регулирования публичного банковского права следует отнести следующие группы общественных отношений:

1) статус центрального банка (а в странах, где орган банковского надзора существуют отдельно от центрального банка, — статус органа банковского регулирования и банковского надзора)74, его компетенцию, систему управления;

2) отношения, связанные с осуществлением задач денежно-кредитной политики;

3) отношения, связанные с осуществлением задач банковского надзора, включая:

• отношения, возникающие в процессе государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности;

• отношения, связанные с применением к кредитным организациям мер принуждения со стороны Банка России;

4) отношения, связанные с урегулированием несостоятельности кредитных организаций (в том числе отношения, связанные с предупреждением банкротства кредитных организаций);

5) отношения, связанные с системой страхования (гарантирования) вкладов в банках;

6) отношения, связанные с противодействием отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

7) отношения, связанные с функционированием национальной платежной системы;

8) отношения, связанные с защитой прав потребителей финансовых услуг;

9) отношения, связанные с ведением бухгалтерского учета в кредитных организациях, составлением и предоставлением ими отчетности.

В последнее время одной из основных целей финансовых властей и, в частности, центральных банков признается достижение и поддержание финансовой устойчивости. Этому служат как задачи, выполняемые в рамках денежно-кредитной политики, так и в сфере банковского надзора.

На публичное банковское право оказывает значительное влияние международное право. Регулирование современных финансовых рынков в принципе не может замыкаться в национальных границах, так как отсутствие должного регулирования в одном сегменте (географическом или функциональном) финансового рынка может привести к кризису, способному вызвать «эффект домино» на международном уровне. Вопросы финансовой устойчивости являются основным направлением деятельности таких объединений и органов как, к примеру, Группа 20 (G20), МВФ и группа Всемирного банка, Совет по финансовой стабильности. Международные финансовые кризисы привели к созданию специализированных международных организаций, нацеленных на выработку стандартов банковского надзора и банковской деятельности во всем мире. К ним относится прежде всего Базельский комитет по банковскому надзору.

Таким образом, можно выделить основные отличия публичного банковского права от частного банковского права.

Частное банковское право регулирует деятельность кредитных организаций — осуществление ими банковских операций (в том числе расчетов) и иных сделок, их функционирование как юридических лиц, обладающих специфическими правомочиями, определяет их отношения с клиентами и, прежде всего, с кредиторами. Банковский надзор, денежно-кредитная политика, система страхования вкладов и иные сферы регулируются нормами публичного банковского права, которые являются преимущественно финансово-правовыми нормами.

Публичное банковское право в своей сердцевине регулирует отношения, связанные с организацией денежного обращения, с использованием денежных средств в качестве основного инструмента стимулирования социально-экономического развития, поддержания социальной стабильности. Эмиссия денежных средств, проведение ее способами, обеспечивающими независимость эмиссионного центра (центрального банка) от правительства, осуществление денежно-кредитной политики, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости, — все эти вопросы возникают как предмет публичного интереса, интереса как государства, так и общества.

Кредитные организации в этой связи являются одним из инструментов проведения денежно-кредитной политики. Поэтому необходимо обеспечение их устойчивости — как с помощью экономических методов, свойственных денежно-кредитной сфере, так и методами банковского надзора. Немаловажным также является вопрос о поддержании системы, которая позволяла бы предупреждать вовлеченность кредитных организаций в осуществление сомнительных операций, связанных с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Наконец, поддержание необходимого уровня доверия к национальным денежным средствам и инструментам и, как следствие, уровня доверия к банковской системе требует создания системы страхования вкладов и эффективной системы предупреждения банкротства банков, а также некоторых иных финансовых институтов (например, страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов, инфраструктурных финансовых организаций).

Деление банковского права на публичное и частное с присущими каждому из них своими методами правового регулирования необходимо прежде всего для дифференциации «глубины» правового регулирования государством отдельных аспектов банковской деятельности. Вопросы банковской деятельности, относящиеся к частноправовому регулированию, предполагают использование диспозитивного метода правового регулирования, основывающегося — преимущественно — на равенстве сторон и договоре. Публичное банковское право, базирующееся на публичном интересе, предполагает императивный метод правового регулирования, опирающийся на неравенство сторон и императивные предписания, закрепленные в нормативных правовых актах, несоблюдение (неисполнение) которых ведет к применению к поднадзорным субъектам мер воздействия со стороны регулятора — Банка России.

Публично-правовые нормы составляют основу современного регулирования банковской деятельности.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. Не случайно в настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков.

Поскольку функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, реализация целей денежно-кредитной политики также обусловливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых «инструментов денежно-кредитной политики») на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, на занятость и т. д.

Правовые нормы, которые закрепляются в нормативных правовых актах, входящих в состав банковского права, в зависимости от групп отношений могут относиться либо к нормам публичного права, либо к нормам частного права.

Публичному банковскому праву присущ императивный метод правового регулирования, хотя также применяется рекомендательный метод, а некоторые правовые формы реализации денежно-кредитной политики внешним образом связаны с диспозитивным (основанным на равенстве сторон) методом (например, рефинансирование кредитных организаций осуществляется в рамках публично признаваемых целей денежно-кредитной политики с помощью таких сделок, как кредит, репо и др.).

1.4. Источники финансово-правового регулирования банковской деятельности

Российские источники

Под источниками права понимают способ выражения вовне юридических правил поведения.

К источникам финансово-правового регулирования банковской деятельности относятся:

• Конституция РФ;

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;

• правовые позиции Конституционного Суда РФ;

• федеральные законы;

• подзаконные нормативные акты (нормативные акты Банка России).

Конституция РФ является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.

Источниками банковского права являются следующие положения Конституции РФ: п. «ж», «з» ст. 71; ст. 74; ст. 75; п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106; п. «б» ч. 1 ст. 114.

Так, п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные банки. Статья 75 закрепляет положения, согласно которым денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет исключительно Центральный банк РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная цель деятельности Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти и управления.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ. Особое значение для применения Конституции РФ в силу п. 6 ст. 125, ст. 73, 79, 106 Конституции РФ, положений Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, признаваемые «правовыми представлениями (выводами) общего характера Конституционного Суда Российской Федерации как результат толкования Конституционным Судом Конституции Российской Федерации и выявления им конституционного смысла положений законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают конституционно-правовую неопределенность и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда Российской Федерации»75.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, имеющие значение для банковского права, изложены им в таких решениях, как постановление от 23 февраля 1999 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года “О банках и банковской деятельности” в связи с жалобами граждан О. Ю. Веселяшкиной, А. Ю. Веселяшкина и Н. П. Лазаренко»76; постановление от 22 июля 2002 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций”, пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации “Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков” и жалобой ОАО “Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств”»77; постановление от 12 марта 2001 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”, касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”, а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц»78; постановление от 3 июля 2001 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” в связи с жалобами ряда граждан»79; определение от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”»80; определение от 3 февраля 2000 г. «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”»; определение от 5 ноября 1999 г. № 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”»81; определение от 8 октября 1999 г. № 160-О «По жалобам граждан О. Д. Акулининой, В. Г. Белянина, И. Н. Горячевой и других на нарушение их конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 части четвертой статьи 20 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”»82 и др.

Федеральные законы. К источникам банковского права относятся такие федеральные законы, как:

• Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»83 (далее — Закон о Банке России);

• Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ84 (далее — Закон о банках);

• Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [в ред. Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации] (далее — Закон о банкротстве)85;

• Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»86 (далее также — Закон о противодействии легализации);

• Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»87 (далее также — Закон о страховании вкладов);

• Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»88;

• Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»89;

• иные федеральные законы, а также отдельные нормы федеральных законов, например «О валютном регулировании и валютном контроле»90 и др.

Закон о Банке России в нынешнем виде принят в 2002 г., и это — третья значительная переработка норм, регулирующих деятельность Центрального банка РФ.

Осуществляя сравнительно-правовой анализ Закона о Банке России с другими федеральными законами, можно отметить их общие и отличительные черты. Очевидно, что наименование любого закона отражает предмет его регулирования, а внутренняя структура состоит из глав и статей, содержание которых определяется целями и предметом регулирования закона, и включает общие положения и специальные блоки регулирования. Указанное в полной мере относится и к Закону о Банке России. В то же время Закон о Банке России обладает особенностью — в нем отсутствуют наименования статей.

Структура Закона о Банке России состоит из следующих глав: общие положения, капитал Банка России, Национальный финансовый совет и органы управления Банком России, взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, отчетность Банка России, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования, денежно-кредитная политика, банковские операции и сделки Банка России, международная и внешнеэкономическая деятельность Банка России, банковское регулирование и банковский надзор; регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков; взаимоотношения Банка России с кредитными организациями, принципы организации Банка России, служащие Банка России, аудит Банка России и заключительные положения.

Закон о банках устанавливает:

• понятие и виды кредитной организации;

• виды банковских операций;

• требования, связанные с управленческой структурой кредитных организаций;

• требования по лицензированию деятельности кредитных организаций;

• требования о приобретении крупных долей капитала кредитных организаций;

• требования, вытекающие из необходимости надзора за деятельностью кредитных организаций;

• требования о раскрытии информации о деятельности кредитной организации для надзорного органа и третьих лиц;

• содержит положения о защите информации, составляющей банковскую тайну.

Закон о страховании вкладов принят в конце декабря 2003 г. В соответствии с Законом в настоящее время считаются застрахованными вклады физических лиц в банках РФ на сумму до 1 400 000 тыс. руб. Выплаты в основном производятся в случае отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций и осуществляются за счет фонда обязательного страхования вкладов, которым управляет Агентство по страхованию вкладов. Фонд формируется за счет взноса государства, а также взносов банков, привлекающих во вклады денежные средства физических лиц. Страховые взносы банков рассчитываются исходя из средней хронологической за расчетный период (квартал) ежедневных балансовых остатков на счетах по учету вкладов.

Закон также определяет статус фонда обязательного страхования вкладов, статус Агентства по страхованию вкладов, содержит иные нормы, связанные со страхованием вкладов, в том числе требования к банкам — участникам системы страхования вкладов.

Вступивший в силу в мае 1999 г. Закон о банкротстве банков претерпел за 16 лет значительные изменения. Частично они были связаны с изменением «общего» законодательства о банкротстве, частично — с изменением идеологии банкротства банков. Самые существенные изменения вступили в силу в ноябре 2004 г. и весной 2014 г. Последние изменения касаются порядка очередности распределения конкурсной массы.

Закон о банкротстве банков предусматривал, что в отношении «проблемного» банка может проводиться два комплекса мероприятий.

Во-первых, мероприятия по предупреждению банкротства банка. Указанные мероприятия дополняют систему мер надзора и осуществляются акционерами банка по своей воле или по требованию Банка России.

Во-вторых, Закон о банкротстве описывал мероприятия, связанные непосредственно с банкротством кредитной организации. Указанные мероприятия могут проводиться только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских оп

...