Земельное право России

Учебник

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Г. А. Волкова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

З-51

Рецензенты:
Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник сектора;
Галиновская Е. А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова Г. А. Волкова.

Настоящий учебник подготовлен в соответствии с образовательной программой бакалавриата по специальности «Юриспруденция», включающей обязательную учебную дисциплину «Земельное право». Эта дисциплина реализуется по программе, утвержденной ученым советом Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, которая включает не только изучение земельного права, но и правового регулирования использования и охраны других природных ресурсов. Соответственно, условно учебник содержит общую часть, посвященную основным началам и институтам земельного права, нормы которых распространяются на все земельные отношения, и особенную часть, включающую разделы, посвященные правовому режиму отдельных категорий земель, а также правовому регулированию использования и охраны недр, водных объектов, лесов, животного мира, природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 24 августа 2022 г.

Для студентов, бакалавров, магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов, работников законодательных, исполнительных и иных органов власти, а также всех, кто интересуется проблемами земельного и иных природоресурсных отраслей права.

УДК 349.41(470+571)(075.8)

ББК 67.407(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

KОМПЛЕКС УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента Российской академии образования А.К. Голиченкова.

1. Экологическое право России: учебник (изданиe планируется подготовить)

2. Земельное право России: учебник.
М.: Проспект, 2023

3. Экологическое право России. Практикум: учебное пособие для вузов.
М.: Издательство БЕК, 1996, 2001 (2-е изд.), 2004 (3-е изд.), 2011 (4-е изд.), 2016 (5-е изд.)

4. Земельное право России. Практикум: учебное пособие для вузов.
М.: Издательство БЕК, 2001; М.: Издательский Дом «Городец», 2005 (2-е изд.), 2008 (3-е изд.)

5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (изданиe планируется подготовить)

6. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научнопрактический комментарий профессора МГУ Голиченкова А. К. и доцентов МГУ Волкова Г. А. и Козырь О. М.
М.: Агентство «Библиотечка «Российской газеты», 2002. 352 с.

7. Экологическое право и земельное право России: методические материалы.
М.: Издательский Дом «Городец», 2006; 2016 (2-е изд.)

8. Правовое регулирование использования земель и создания объектов недвижимости: программы подготовки магистров: учебное пособие.
М.: Издательский дом «Городец», 2016

9. Экологическое право России: словарь юридических терминов.
М.: Издательский Дом «Городец», 2008; 2012 (2-е изд.), 2016 (3-е изд.)

10. Экологическое право России: Библиография (1958–2004 гг.): учебное пособие для вузов.
М.: Издательский Дом «Городец», 2007; 2017 (2-е изд.)

11. Экологическое право России: сборник материалов научнопрактических конференций. Вып. первый.
М.: Зерцало, 1999; М.: Полтекс, 2011(2-й вып.): М.: Тиссо, 2002 (3 вып.); М.: Юридический институт МИИТа, 2003 (4 вып.); М.: Форгрейфер, 2009 (5 вып.); М.: Форгрейфер, 2009 (6 вып.); М.: Издательство «Грин принт»; ЦПК, 2020–2021 (7 вып.)

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Волков Г. А., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — ответственный редактор, аннотация, предисловие, глава 1, § 1 (совместно с Козырь О. М.), § 2–4; глава 4 (кроме § 4); глава 10, § 1; глава 15, § 2; глава 17;

Багаутдинова С. Р., канд. юрид. наук, ассистент кафедры экологического и земельного права — глава 8; глава 14, § 3; глава 15, § 1, 3; глава 18;

Бандорин Л. Е., канд. юрид. наук, доц. — глава 2, § 5; глава 5, § 1–2; глава 7, § 2, 4;

Воронцова А. А., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 5; глава 6, § 1, § 2 (совместно с заславской н. м.), § 3, 4;

Ефимова Е. И., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 3;

Заславская Н. М., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 6; глава 6, § 2 (совместно с воронцовой а. а.); глава 7, § 1, 7, 8;

Игнатьева И. А., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 2 (кроме § 5); глава 13;

Козырь О. М., канд. юрид. наук, доц. — Глава 1, § 1 (совместно с Волковым Г.А.); глава 4, § 4; глава 12; глава 14 (кроме § 3);

Корнеев А. Л., канд. юрид. наук, доц. — глава 5, § 4; глава 10, § 2;

Нарышева Н. Г., канд. юрид. наук, доц. — глава 3; глава 7, § 3, 5, 6; глава 11;

Новикова Е. В., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 16;

Петрова Т. В., докт. юрид. наук, доц., проф. кафедры экологического и земельного права — глава 9;

Русин С. Н., канд. юрид. наук, доц. — глава 19; глава 20;

Хаустов Д. В., канд. юрид. наук, доц. — глава 10, § 3.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебник «Земельное право России» подготовлен1 как элемент Комплекса учебно-­методических материалов, который на протяжении многих лет разрабатывается кафедрой экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова под общей редакцией д. ю. н., профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-­корреспондента Российской академии образования, А. К. Голиченкова.

Содержание учебника основывается на базовой программе по земельному праву, разработанной А. К. Голиченковым2, которая в дальнейшем стала модельной базой для образовательной программы обязательной учебной дисциплины «Земельное право», которая преподается студентам бакалавриата, обучающимся на Юридическом факультете МГУ по специальности «Юриспруденция».

Особенность методической концепции учебника заключается в том, что его предметом является земельное право в «широком» смысле, что предполагает изучение студентами не только правового регулирования собственно земельных отношений, но также и правового регулирования всего комплекса природноресурсных отношений. Такой подход позволяет обеспечить получение системных знания как в области земельного права, так и природноресурсного, включающих сложные вопросы разграничения норм соответствующих отраслей законодательства.

Немаловажно отметить, что учебник «Земельное право России», подготовленный авторским коллективом кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ3, может быть полезен и для специалистов, уже имеющих высшее юридическое образование и практикующих в сфере правового регулирования использования и охраны земель и других природных ресурсов.

Это связано с тем, что за последнее десятилетие в земельное законодательство было внесено значительное количество концептуальных изменений, которые усложнили и дифференцировали правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; систематизировали установление зон с особыми условиями использования территории; раскрыли и уточнили правовые инструменты, которые позволяют на новом уровне решать задачи в сфере использования и охраны земель (публичные сервитуты в отдельных целях, перераспределение земель и земельных участков и др.).

Однако механическое изучение текстов нормативных правовых актов не всегда позволяет достичь понимания правовых институтов земельного права без их телеологического и системного понимания. Эта цель может быть достигнута лишь при комплексном изучении основных начал земельного права, истории правового регулирования отдельных видов земельных отношений (разграничения государственной собственности на землю, приватизации земель и др.), механизма правового регулирования, уяснении соотношения действия норм земельного и гражданского права, земельного и градостроительного законодательства, чему вне всякого сомнения может способствовать настоящий учебник.

Авторский коллектив выражает признательность Устюковой Валентине Владимировне, доктору юридических наук, профессору, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главному научному сотруднику сектора и Галиновской Елене Анатольевне, кандидату юридических наук, ведущему научному сотруднику отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации за квалифицированные замечания и рекомендации, которые оказались весьма полезны при подготовке рукописи.

Данное издание подготовлено по состоянию нормативных правовых актов на 24 августа 2022 г.

Доктор юридических наук,
профессор кафедры экологического и земельного права
Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
руководитель авторского коллектива и ответственный редактор
Г.А. Волков

Глава 1.
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. История земельного права России

Общая характеристика правового регулирования земельных отношений в России до 1917 г.

Земельный строй России к середине XIX столетия представлял собой сочетание средневекового феодального земельного строя с нарождающимися элементами капиталистических земельных отношений, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования. Отношения по поводу церковных, монастырских, удельных1, кабинетских2, частновладельческих, помещичьих, майоратных3 земель регулировались нормами феодально-­сословного права, купчих и городских земель — нормами гражданского права, а посессионных земель4, земель крепостей, казарм, транспорта — нормами административного (полицейского) законодательства.

По мере развития в России промышленности производительные силы стали входить во все большее противоречие с существовавшими производственными отношениями. Промышленность стала проявлять требования ко все более высокой производительности труда, что могло быть обеспечено лишь наемным, некрепостническим трудом. Весь ход экономического развития России толкал к отмене крепостного права, проведению земельной реформы.

Манифестом 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости5, было объявлено, что крестьяне освобождаются от крепостной зависимости и наделяются землей. Реализовать свое право на надел крестьяне могли в виде общинного или подворного землевладения. В отличие от Прибалтийских и Юго-­Западных губерний, где преобладала подворная форма землевладения и субъектом права на надел признавались крестьяне, в Малороссийских и Великороссийских губерниях надел предоставлялся общине, и субъектом права на него признавалась община в целом. Наделение землей производилось по двум нормам: низшей и высшей, определяемой по усмотрению помещика. При этом низшая норма, как правило, устанавливалась на более плодородных, черноземных землях.

Наделение крестьян землей производилось не в собственность, а лишь в постоянное пользование с условием отбывания повинностей в пользу помещика. На выкуп надельных земель крестьяне могли перейти только через девять лет после ее получения. При этом для выкупа полевой земли требовалось согласие помещика, а для выкупа усадебной земли — отсутствие недоимок.

Все отношения, связанные с наделением крестьян землей, регулировались особым законодательством, которое, в отличие от законов гражданских, предусматривавших частновладельческое землевладение и содержащихся в десятом томе Свода законов Российской империи, содержалось в Особых приложениях к тому IX Свода законов.

К началу XX в. сохранение общинного надельного землевладения крестьян стало тормозом на пути развития экономики России, производства сельскохозяйственной продукции. Крестьянин-­общинник не был заинтересован в поддержке почвенного плодородия земли из-за периодических переделов земли, которые производились в общине каждый раз через 6 или 9 лет. В результате падения плодородия община не стала, как предполагало царское правительство, и опорой государственного порядка.

Революция 1905 г. выявила роль общины как формы организации крестьян при разгроме помещичьих имений, когда крестьяне выступили всем «миром», общиной. Перед правительством встала задача — сделать крестьянина собственником земли, т. к. предполагалось, что крепкий крестьянин на своей земле служит преградой для всяких разрушительных действий.

В целях создания социальной опоры в деревне в виде фермерских хозяйств царское правительство стало на путь разрушения общины и передачи общинных земель в личную собственность крестьян. Изменение земельной политики государства по отношению к общине выразилось в проведении Столыпинской аграрной реформы на основе Указа от 9 ноября 1906 г., принятого в порядке ст. 87 и утвержденного затем с некоторыми изменениями Законом от 14 июня 1910 г.6 личной собственностью. В тех же обществах, где производились общие переделы земли, домохозяевам предоставлялось право во всякое время требовать закрепления находящейся в их пользовании земли в личную собственность. При этом домохозяин, за которым закреплялись участки земли в личную собственность, имел право требовать, чтобы ему взамен этих участков общество выделило участок, сведенный к одному месту в виде отруба или хутора. Отличие хуторского участка от отрубного заключалось в том, что при отрубном владении усадьба и пашня находились в разных местах, а при хуторском составляли единый земельный массив. ых центральных губерний России на казенные земли Сибири, Средней Азии, Кавказа. Однако с 1911 г. волна переселения стала падать из-за начавшегося голода, повлекшего значительное возвращение крестьян.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате февральской буржуазно-­демократической революции 1917 г., не произвело ­каких-либо изменений в земельном строе России. В период с апреля по июнь 1917 г. проводилась ликвидация удельных, кабинетских земель и монастырских землевладений с сохранением помещичьих земель, были созданы земельные комитеты для подготовки земельной реформы и регулирования земельных отношений до созыва Учредительного собрания, введено ограничение на земельные сделки для прекращения спекуляции и распродажи земель иностранному капиталу.

Становление и развитие земельного права России после 1917 г.

Вопреки господствовавшему длительное время представлению о единовременности проведения национализации земель в России в октябре 1917 г. анализ законодательных актов первых лет Советской власти свидетельствует о том, что в условиях тех лет (гражданская вой­на, иностранная интервенция) национализация земли осуществлялась поэтапно7.

Первый акт земельного законодательства России — Декрет ВЦИК «О земле»8провозгласил отмену помещичьей собственности на землю. Согласно ст. 2 Декрета «помещичьи имения, равно как вес земли: удельные, монастырские, церковные со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями, — переходят в распоряжение волостных земельных комитетов, уездных Советов Крестьянских Депутатов впредь до Учредительного собрания».

Крестьянский Наказ о земле, составленный на основе 242-местных наказов и приложенный к Декрету как его составная часть, содержит более развернутую формулировку. В ст. 1 Наказа предусматривается, что право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваемая, ни покупаемая, ни ­каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней. Одновременно в Наказе закреплялся принцип: все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т. д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства. Таким образом, закрепляя отмену частной собственности на землю и запрещая гражданско-­правовые сделки с землей, Декрет «О земле» не содержал положения о передаче земли в собственность государства как необходимого условия национализации.

В развитие Декрета «О земле» Декрет ВЦИК «О социализации земли»9 подтвердил отмену частной собственности на землю, а также на недра, воды, леса, живые силы природы в пределах Российской республики и передачу земли без всякого выкупа в пользование народа путем распределения земли между землепользователями органами Советского государства.

Провозглашение земли государственной собственностью было осуществлено лишь с принятием Постановления ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»10, согласно которому все земли в пределах Российской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд (ст. 1). Закрепляя непосредственное заведование и распоряжение единым государственным земельным фондом со стороны народных комиссаров и местных органов власти, названное постановление значительно усиливало влияние государственных органов на урегулирование земельных отношений и их распоряжение землей. Однако более четкое признание законодательством государственной собственности на землю и тем самым завершение национализации земли получило только в 1922 г. с принятием первого Земельного кодекса РСФСР11. В соответствии со ст. 2 ЗК 1922 г. все земли в пределах РСФСР, в чьем бы ведении они не состояли, объявлялись собственностью рабоче-­крестьянского государства. Не подчеркивая исключительный характер государственной собственности на землю, ЗК 1922 г. во всех своих положениях исходил из признания принадлежности всех земель в стране на праве собственности только государству.

В силу политической значимости аграрного вопроса и экономического значения сельского хозяйства с первых лет Советской власти преимущественное внимание уделялось правовому регулированию отношений, связанных с использованием сельскохозяйственных земель. Вся площадь земель, пригодных для сельского хозяйства, подлежала уравнительному распределению между гражданами, имеющими право на пользование землей, по потребительско-­трудовой норме, устанавливаемой в районах применительно к сложившимся там системам земледелия. Крестьянским дворам было предоставлено право по их желанию выбирать хуторскую, отрубную или общинную форму землепользования.

Наряду с правовым регулированием землепользования единоличных крестьянских дворов законодательство первых лет Советской власти уже предусматривало и коллективные формы пользования землей. В целях перехода к социалистическому хозяйству Декретом о социализации земли (1918 г.) организация коллективных хозяйств в земледелии возлагалась на земельные органы. В постановлении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (1919 г.) был предусмотрен ряд преимуществ и льгот для крестьянских хозяйств, которые переходили к коллективным формам землепользования, а также для хозяйств, создаваемых государством в качестве показательных (совхозов). При проведении землеустройства коллективные хозяйства ставились на первое место, и их землеустройство осуществлялось в первую очередь. Законодательством подробно регламентировался также порядок организации и деятельности совхозов, сельскохозяйственных производственных коммун и других форм общественной обработки земли.

Параллельно с развитием земельного законодательства и регулированием использования сельскохозяйственных земель происходило становление законодательства, определяющего правовой режим городских земель12, земель лесного фонда13, земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых14.

К началу периода НЭПа (1921–1929 гг.) производительные силы в стране находились в состоянии глубокого упадка. Из-за отсутствия необходимой сельскохозяйственной техники, не позволявшего перейти к организации крупных хозяйств в земледелии, подъем сельского хозяйства мог быть обеспечен лишь в рамках крестьянских хозяйств. Частые переделы земли при уравнительном землепользовании, отрицательно сказавшиеся на обработке и удобрении земли, снижении ее производительности и породившие неуверенность у крестьян в полном возмещении их трудовых затрат, предопределили необходимость перехода от уравнительного перераспределения земли к устойчивому землепользованию. В соответствии с Законом «О трудовом землепользовании»15, включенным в ЗК РСФСР 1922 г., дальнейшие переделы земли между волостями и селениями были запрещены. Между крестьянскими дворами переделы сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в строго указанных в законе случаях. В обществах же с участковым порядком землепользования количественные переделы земли вообще не допускались.

Обеспечение принципа устойчивости крестьянского землепользования подтверждалось положением о предоставлении земли трудовым крестьянским хозяйствам в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено только по основаниям, указанным в законе (добровольный отказ от земли, переселение, выморочность и др.). В случаях изъятия земли для государственных и общественных надобностей взамен изъятого земельного участка должна была отводиться земля в другом месте с возмещением убытков землепользователю.

В полном соответствии с особенностями периода НЭПа законодательство допустило в качестве временной меры помощи ослабленным крестьянским хозяйствам трудовую аренду земли и применение наемного труда. Аренда допускалась на срок не более 6 лет при условии обработки земли собственным трудом без применения наемной рабочей силы. Применение вспомогательного наемного труда могло иметь место при сохранении применяющим его хозяйством трудового характера.

Уделяя основное внимание регулированию землепользования единоличных крестьянских хозяйств и закреплению устойчивости землепользования, законодательство вместе с тем всячески поощряло общественную обработку земли. Земельный кодекс обязывал земельные общества выделять по требованию даже меньшинства его членов, желающих перейти к совместной обработке земли, соответствующий земельный участок.

В связи с тем что ЗК РСФСР 1922 г. основное внимание уделял правовому режиму сельскохозяйственного землепользования и мало затрагивал вопросы, связанные с установлением режима других земель, их режим определялся отдельными нормативно-­правовыми актами: Лесным кодексом РСФСР16, положениями «О недрах земли и разработке их»17, «О земельных распорядках в городах»18, «О землях, предоставленных транспорту»19, «Горным положением Союза ССР»20и др.

В конце 20-х годов с началом бурного развития промышленности обнаружилось резкое отставание темпов развития сельского хозяйства от промышленного производства. Для выхода из создавшегося положения был взят курс на создание механизированного крупного сельскохозяйственного производства.

Образование Союза ССР и отнесение большого числа вопросов земельного законодательства по Конституции СССР 1924 г. к компетенции Союза создали объективную необходимость для принятия общесоюзных нормативно-­правовых актов, направленных на развитие и укрепление колхозного землепользования и землепользования советских хозяйств — совхозов.

Постановлением ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах»21 было установлено ряд льгот и преимуществ для коллективных хозяйств, снятие недоимок по арендной плате за землю. Одновременно с этим постановлением принимаются меры к обеспечению условий выделения земельных участков и для вновь организуемых совхозов22.

Общий курс советской власти на переустройство сельского хозяйства нашел свое правовое закрепление в принятых ЦИК СССР 15 декабря 1928 года «Общих началах землепользования и землеустройства»23. Этот закон не отменял действие ЗК РСФСР 1922 г., но изменял и дополнял его нормы, так как содержал в себе положения, определяющие правовой режим различных категорий земель, но самое большое место в нем было отведено нормам, направленным на регулирование социалистических форм землепользования. Принятые в переломный для страны период «Общие начала» сохраняли положения об аренде земли и наемном труде в сельском хозяйстве, запрещая по-прежнему субаренду земли. Для усиления мер по социалистическому преобразованию сельского хозяйства наряду с предоставлением льгот и преимущественных прав на землю сельскохозяйственным кооперативам предусматривался ряд ограничений для кулацких хозяйств в виде запрещения аренды земли, выделения им хуторских и отрубных земель, лишения права решающего голоса на собраниях земельных обществ.

Начиная с 1929 г. укрепление устойчивости крестьянского землепользования перестало быть задачей земельного законодательства. Основной задачей стало всемерное содействие коллективным формам землепользования. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О мерах по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в условиях сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством»24. В целях обеспечения наиболее благоприятных условий для социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации была отменена аренда земли и запрещено применение наемного труда в единоличных крестьянских хозяйствах. Кулаки были вообще лишены права пользования землей. Законодательство союзных республик упразднило земельные общества как организации единоличных землепользователей25.

В связи с переходом к сплошной коллективизации сельского хозяйства издаются специальные акты, регулирующие колхозное землепользование. Принимается первый Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР26. Согласно Уставу, все межи, разделявшие земельные наделы членов артели, уничтожаются и все полевые наделы сливаются в единый земельный массив, находящийся в коллективном пользовании артели. Уничтожение границ бывшего единоличного землепользования означало, по существу, прекращение всех ранее существовавших земельных прав крестьян, вступивших в колхоз. Члены колхоза не получали права на ­какие-либо доли в земельном массиве колхоза, а в случае их выбытия из колхоза не имели право на получение земли за счет его земельной площади. Для ведения личного подсобного хозяйства членам колхоза предоставлялось право на приусадебный участок, находящийся в их единоличном пользовании.

С завершением коллективизации в важнейших сельскохозяйственных регионах СССР главной задачей земельного законодательства становится обеспечение устойчивости колхозного землепользования. Исходя из этого ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «О создании устойчивого землепользования колхозов»27, которым были запрещены всякие переделы земель колхозов и какие бы то ни было отрезки земель, находящихся в пользовании колхозов. Изменение границ колхозов в связи с их слиянием и разукрупнением допускались лишь при согласии не менее 2/3 членов хозяйств и при утверждении в установленном порядке.

Колхозное землепользование как самостоятельный земельно-­правовой институт получил свое правовое оформление в новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП(б)28 в 1930 г. Согласно Уставу, земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бессрочное пользование. Максимальные размеры приусадебных участков колхозных дворов, предоставляемых для ведения личного подсобного хозяйства, определялись в установленном порядке в зависимости от областных и районных условий в пределах от 1/4 до 1/2 га (в отдельных районах до 1 га). Что касается единоличных крестьянских хозяйств, то им по законодательству 1935 г. земли отводились за пределами землепользования колхозов, в конце полей севооборотов29. Размер приусадебной земли единоличных хозяйств не должен был превышать размера земли колхозника в соответствующем районе30.

Наряду с вопросами колхозного землепользования, земельное законодательство регулировало землепользование совхозов, использование несельскохозяйственных земель — земель городов, транспорта, курортов и др. В связи с бурным развитием транспорта и необходимостью совершенствования правового режима земель для него ЦИК и СНК СССР было принято Положение о землях транспорта31.

После принятия Конституции СССР 1936 г. развитие земельного законодательства шло в основном применительно к таким важнейшим институтам земельного права как право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования. Согласно Конституции СССР 1936 г. земля, ее недра, воды и леса в СССР признавались государственной собственностью, всенародным достоянием, т. е. единственным собственником земли был СССР. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Каждый колхозный двор мог иметь в личном пользовании небольшой приусадебный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставу колхоза.

С целью упрочения устойчивости коллективных форм землепользования и воспрепятствования перерастанию личных подсобных хозяйств колхозников на приусадебном участке в основной источник получения доходов в 1939 г. Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»32 предусматривалось изъятие всех обнаруженных излишков приусадебных земель сверх установленных норм, прекращение права приусадебного землепользования в случае невыработки трудоспособными членами колхозного двора установленного минимума трудодней без уважительных причин. Обрезание приусадебных земель колхозников приводило к выпадению отрезанных земель из сельскохозяйственного оборота и являлось, в сущности, мерой удушения хозяйства двора.

В 1946 г. Совет Министров СССР, ЦК ВКП(б) приняли Постановление «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах»33, осудившее незаконный отвод земель местными органами и самовольный захват земель колхозниками. В соответствии с Постановлением была проведена проверка земельных массивов в натуре, и незаконно занятые земли были возвращены колхозам. Политика на урезание подсобного хозяйства и приусадебных участков, приведшая к раскрестьяниванию и превращению колхозника-­крестьянина в рабочего с огородом, продолжалась и в последующие годы. Согласно Постановлению Совета Министров СССР34 предлагалось по ходатайству членов колхозов, рабочих и служащих, проживающих на землях колхозов, производить уменьшение приусадебных участков. Недопустимость увеличения приусадебных земель за счет общественных земель колхозов вновь было подчеркнуто в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управлении делами артели»35. В среднем на один колхозный двор обеспеченность землей с ноября 1955 г. по ноябрь 1956 г. сократилась на 1,5 сотки, с ноября 1959 г. по ноябрь I960 г. на одну сотку.

Уделяя первостепенное значение правовому регулированию колхозного землепользования и производного от него землепользования колхозного двора, земельное законодательство конца 30-х годов значительное внимание уделяло также и землепользованию граждан, не являющихся членами колхоза. В целях упорядочения землепользования граждан — не членов колхоза, проживающих в сельской местности, СНК СССР и ЦК ВКП(б) 28 июня 1939 г. приняли Постановление «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности»36. Исходя из того, что подсобное хозяйство не членов колхозов не должно быть для них, как и для колхозников, основным источником получения дохода, в Постановлении было установлено, что приусадебный участок этой категории граждан должен быть в размере 0,15 га на семью, включая площадь, занятую застройкой. Все излишки земли против указанных норм должны быть прирезаны соответственно к землям колхозов.

Вопрос о предоставлении земельных участков гражданам, проживающим в городе и вне города, для строительства индивидуальных жилых домов, получил свое урегулирование в 1948 г. в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»37 и Постановлении Совета Министров СССР38 о порядке применения этого указа.

Резко обозначившееся в 60-е годы ухудшение состояния земель, уменьшение плодородия почв в результате бесхозяйственного использования земель, обусловившее повышение требований к научно обоснованному, наиболее рациональному использованию земельных ресурсов страны и проведение мероприятий по защите земель, предопределило дальнейшее развитие земельного законодательства в направлении устранения обнаруженных недостатков. На обеспечение наиболее рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственными предприятиям были направлены такие акты как Постановление Совета Министров СССР «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве»39, Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»40 и «О неотложных мерах по защите почв о ветровой и водной эрозии»41.

В целях охвата правовым регулированием всех земельных отношений в конце 60-х годов встал вопрос о необходимости кодификации земельного законодательства как на уровне Союза ССР, так и отдельных союзных республик, 13 декабря 1968 г. Верховный Совет СССР принял «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»42. Они явились актом, объединяющим земельное законодательство, закрепившим сложившуюся систему земельного законодательства с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений и согласовавшим разрозненные нормы, содержащиеся ранее в многочисленных правовых актах.

С принятием Основ началось обновление земельного законодательства. Принимаются нормативно-­правовые акты, направленные на обеспечение рационального использования земель: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства»43, Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР44, и др. В развитие положений Основ земельного законодательства союзные республики принимают земельные кодексы.

Конкретизировав нормы, содержащиеся в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, и предусмотрев дополняющие положения, Земельный кодекс РСФСР 1970 г. обеспечил нормативную связь положений Основ с особенностями регулирования земельных отношений на территории РСФСР.

Вслед за принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик началась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, предусматривающих правовое регулирование иных отношений, но затрагивающих земельные отношения. В числе таких законов следует указать Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.,45 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г.,46 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.,47 Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.,48 а также принятые в соответствии с этими законами республиканские кодексы. В этих актах содержатся нормы, регулирующие права землепользователей, осуществляющих использование вод, недр, лесов, и определяющие обязанности последних по охране земель.

Необходимость охраны земель и повышения почвенного плодородия стала получать свое правовое закрепление с начала 70-х годов в развивающемся природоохранительном законодательстве. В целях охраны природных богатств Верховный Совет СССР в 1972 году принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»49, которым Совету Министров СССР поручалось разработать мероприятия по охране земель и других объек­тов природы. В тот же год ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»50. В соответствии с ним краевым, областным, республиканским органам вменялось в обязанность установить систематический контроль за использованием земель, соблюдением требований по рекультивации земель, проведением противоэрозионных мероприятий и предотвращением загрязнения земель.

В условиях нарастания угрозы деградации земель и наступления на природу рыночной экономики проблема правовой охраны природных богатств и земельных ресурсов приобрела с начала 90-х годов особую актуальность. Принятый в 1960 г. Закон «Об охране природы в РСФСР»51 к этому времени безнадежно устарел. В 1991 году Верховный Совет РСФСР принял новый Закон «Об охране окружающей природной среды»52, задача которого –сохранение природной среды, предупреждение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека. В нем были установлены экологические требования по обеспечению рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, к предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам по проведению мероприятий по охране земель при эксплуатации хозяйственных объек­тов, обеспечению комплекса мер по охране почв от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий от применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ; проведения мелиоративных работ.

Правовое обеспечение современной земельной реформы в Российской Федерации.

Земельная реформа — важнейший элемент структурной перестройки экономики России, одно их основных направлений государственной политики. Начало земельной реформы относится к 1990 году. С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле в 1990 году53 была ликвидирована монополия собственности Союза ССР на землю, собственниками земли были признаны также союзные и автономные республики, автономные области и округа, восстановлена аренда земли, введена плата за землю. Согласно ст. 3 Основ земля признавалась достоянием народов, проживающих на данной территории. Было закреплено право каждого гражданина СССР на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются Основами законодательства о земле и законодательством автономных и союзных республик.

В качестве основных направлений развития реформы земельного законодательства и становления и развития земельного права современной России начиная с 1990 года можно выделить закрепление права частной собственности на землю и муниципальной собственности на землю при сохранении преобладающей роли права государственной собственности на землю, разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъек­тов Российской Федерации и муниципальную собственность, отмену запрета на совершение сделок с землей, введение регистрации прав на землю и сделок с ней, правовое регулирование формирования земельных участков и ведение их кадастрового учета, введение платности пользования землей, закрепление различных видов зонирования территорий.

Впервые возможность приватизации земель (в отношении земель сельскохозяйственного назначения) была закреплена в Законе РСФСР от 22.11.1990 № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»54 и в Законе РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 «О земельной реформе»55, введенном в действие с 1 января 1991 г. Первый из них установил, что на основании заявления гражданина, изъявившего желание вести крестьянское хозяйство, земельный участок передается ему в пользование, в том числе аренду, пожизненное наследуемое владение или в собственность решением Совета народных депутатов, в ведении которого находится земельный участок (ст. 5). В соответствии с Законом «О земельной реформе» было предусмотрено, что в собственность граждан могут передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки (ст. 4).

Также, в отличие от других республик Советского Союза, Россия уже в своих первых законах, закрепляющих частную собственность на землю, установила, что возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускается, они могут получить земельные участки в собственность на общих основаниях. На первом этапе земельной реформы было предусмотрено, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются. Закон «О земельной реформе» ввел новый вид собственности на землю: коллективную (совместную или долевую), в которую земельные участки могли передаваться колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества (ст. 5).

Необходимо отметить, что с самого начала приватизация земельных участков осуществлялась по принципу «разрешено то, что прямо указано в законе или ином нормативном правовом акте». Земельные участки, относящиеся к тем категориям земель или отдельным видам земель в составе категорий земель, которые не были прямо предусмотрены к приватизации в нормативных правовых актах, передаче в частную собственность не подлежали. С течением времени и разрешением на приватизацию все большего числа земельных участком законодатель перешел к принципу выделения в законе уже земельных участков, запрещенных к приватизации, изъятых из оборота и ограниченных в обороте.

Это были первые шаги по разгосударствлению исключительной государственной собственности на землю в РСФСР. Следует подчеркнуть, что указанные выше нормы на момент их принятия (но не на момент вступления в силу) противоречили нормам действовавшей в то время Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г., ст. 11 которой устанавливала, что государственная собственность — общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности, и что в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса. Только 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР 1978 г. был внесен ряд изменений Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в соответствии с которым формулировки ст. 11 были изменены и более не устанавливали исключительной государственной собственности: «Формы собственности на землю и ее недра, воды, растительный и животный мир устанавливаются Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом). Владение, пользование и распоряжение указанными природными богатствами регулируются законами РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий». Тогда же в Конституцию была внесена норма о праве государства, исходя из общественных интересов, устанавливать предельные размеры земельных участков.

В новой редакции ст. 12 Конституции было закреплено, что земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. С этого момента положения Закона «О земельной реформе» и Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве о возможности приобретения земельных участков в частную собственность уже не противоречили Конституции РСФСР 1978 г. Но, признав право на приобретение земельных участков в собственность, Конституция РСФСР 1978 г. установила фактический мораторий на 10 лет на совершение большинства сделок с землей: продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, были возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, в течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-­продажа не допускалась, в последующем вопрос о купле-­продаже земельных участков мог быть решен в порядке, устанавливаемом Съездом народных депутатов РСФСР квалифицированным большинством голосов или народным голосованием (референдумом) (ст. 12). Только через два года положения Конституции о моратории на сделки с землей были ослаблены: 9 декабря 1992 г. в статью 12 Конституции было внесено изменение, согласно которому полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства допускалось отчуждать независимо от сроков приобретения по договорной цене, но без изменения целевого назначения, или Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведенных на участке затрат. При приобретении земельных участков в собственность во всех иных случаях устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам (по договорной цене) в 10 и 5 лет со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены ли они бесплатно или за плату.

В принятом в декабре 1990 г. Законе РСФСР «О собственности в РСФСР»56, введенном в действие с 1 января 1991 г., было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-­государственным и административно-­территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию.

Следующим шагом в развитии права собственности на землю стало принятие Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-I57, в котором были установлены государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая) (ст. 3). Но передача земли в частную собственность в каждом отдельном случае регулировалась по-разному, и могла быть как бесплатной, так и за плату. Совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям земля, находящаяся в государственной собственности, передавалась в бессрочное (постоянное) пользование, как это и было раньше в соответствии с советским земельным законодательством. Но в случаях преобразования этих предприятий в акционерные общества или кооперативные сельскохозяйственные предприятия земля по решению их коллективов могла передаваться в коллективную собственность (совместную или долевую) (ст. 6). В коллективную совместную собственность граждан, являющихся членами сельскохозяйственных предприятий, земельные участки передавались бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного конкретного хозяйства. Оставшаяся площадь земель, закрепленных за указанным предприятием, могла быть получена за плату, вносимую членами сельскохозяйственного предприятия в соответствующий Совет народных депутатов (ст. 8).

ЗК РСФСР 1991 года расширил возможности граждан РСФСР по приобретению земельных участков в собственность, включив в приватизацию ряд земельных участков, связанных не только с производством сельскохозяйственной продукции (ст. 7). Граждане РСФСР приобрели право по своему выбору на получение в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду земельных участков для: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских населенных пунктах; садоводства; огородничества; животноводства; иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Передача земельных участков в собственность граждан производилась местными Советами народных депутатов за плату и бесплатно. Бесплатно земельные участки передавались в собственность граждан:

– для крестьянского (фермерского) хозяйства — в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе);

– для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности — в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов;

– для садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земельные участки, а также вновь предоставляемые для этих целей малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

За плату земельные участки передавались в собственность граждан для ведения садоводства и животноводства при предоставлении для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий, а также для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах и поселках, а также в собственность для крестьянского (фермерского) хозяйства сверх средней земельной доли до устанавливаемых предельных норм предоставления.

Компетенция Советов народных депутатов в области регулирования земельных отношений была разграничена в Земельном кодексе таким образом, что решения по предоставлению земельных участков принимались преимущественно Советами народных депутатов на уровне соответственно города, района, поселка, села, а решения по изъятию земельных участков — только ими. С июля 1992 года эти полномочия были переданы местным администрациям58.

ЗК РСФСР закрепил систему прав на землю: кроме права собственности были предусмотрены право пожизненного наследуемого владения, право бессрочного (постоянного) пользования, право аренды (долгосрочной, до 50 лет, и краткосрочной, до 5 лет), право временного пользования земельным участком. Важным достоинством данного кодекса была норма, предоставившая гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

Кодексом были урегулированы порядок изъятия и предоставления земельных участков, основания прекращения права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельными участками и их аренды, права и обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, определен правовой режим земель отдельных категорий, комплекс мер по охране земель, урегулированы отношения, возникающие при проведении государственного контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель, государственного земельного кадастра, землеустройства, установлены меры административной ответственности за земельные правонарушения. Земельный кодекс также сохранил ранее установленное Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле деление земель на 7 категорий по основному целевому назначению. При этом правом перевода земель из одной категории в другую наделялись местные Советы народных депутатов, что привело к массовому переводу земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, в первую очередь для целей застройки. Этот порядок был изменен в октябре 1993 года, когда перевод земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию был отнесен к компетенции органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации.

Уже в декабре 1993 года, после принятия Конституции Российской Федерации, Земельный кодекс РСФСР был существенно изменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Данным Указом были признаны недействующими 48 статей и существенно затронуто более 20 других статей Земельного кодекса и признан недействующим Закон «О земельной реформе». Упомянутые в Указе статьи Земельного кодекса РСФСР условно можно разделить на 4 группы.

В 1-ю группу можно включить те статьи, которые действительно вошли в противоречие с Конституцией России. Например, статьи, в тексте которых упоминался Союз ССР, статьи, где были установлены ограничения на распоряжение земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, статьи, где разграничена компетенция Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации в регулировании земельных отношений, где установлены ограничения по наследованию земельных участков, и, наконец, статьи, где предусматривался первоначальный обязательный административный порядок рассмотрения земельных споров.

2-я группа — это те статьи Земельного кодекса РСФСР, которые уже ранее вступили в противоречие с принятыми после его вступления в силу иными законами Российской Федерации. В первую очередь, это относится к тем статьям, где исполнительно-­распорядительные функции были закреплены за Советами народных депутатов. Например, полномочия по предоставлению земельных участков. Эти статьи вошли в противоречие с принципом разделения властей, с нормами Законов РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», где полномочия по предоставлению земельных участков были закреплены за соответствующей администрацией поселка, сельсовета, района, города, края, области.

3-ю группу признанных недействующими статей Земельного кодекса РСФСР можно охарактеризовать как попытку Президента РФ закрепить определенные политические позиции, определенную правовую концепцию регулирования земельных отношений. Например, такие исходные положения как признание земли недвижимостью, регулирование отношений собственности на землю и сделок с земельными участками гражданским законодательством. Этим можно объяснить признание недействующей, например, статьи 13, а также исключение из текста Кодекса словосочетания «пожизненное наследуемое владение», так как предполагалось, что после широкой приватизации земли уже не будет потребности в этом промежуточном титуле прав на землю.

Наконец, в 4-ю группу, можно отнести те статьи Кодекса, которые признаны недействующими по ошибке. Например, в 1-м пункте Указа статья 14 Кодекса признана недействующей, а в пункте 2 Указа эта же статья Кодекса признается действующей, но с оговоркой, что полномочия Советов народных депутатов в указанной сфере осуществляются соответствующими местными администрациями.

Одновременно велась работа по подготовке нового Земельного кодекса, который бы соответствовал только что принятой Конституции Российской Федерации. Однако обсуждение текста нового Земельного кодекса в Государственной Думе заняло почти 8 лет, вплоть до принятия в октябре 2001 года действующего Земельного кодекса РФ. В течение этого периода времени регулирование земельных отношений осуществлялось достаточно фрагментарно, с большими пробелами, на базе отдельных федеральных законов, включая уже упомянутые Закон о плате за землю 1991 года, Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве 1990 года, Закон РФ от 23 декабря 1992 года № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»59, а также ФЗ 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»60, Градостроительный кодекс РФ 1998 года и других, а также многочисленных Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

Необходимо отметить особую роль Указов Президента и Постановлений Правительства в реализации земельной реформы 90-х годов ХХ века. Например, возникавшие в 1991–1992 году новые права на земельные участки и подлежащие переоформлению ранее возникшие права на землю удостоверялись государственными актами о праве собственности, пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», а также свидетельствами о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения».

Указы Президента РФ имели большое значение для дальнейшего развития законодательства о приватизации земельных участков, которое в конце 1991 года и в 1992 году пошло в двух направлениях: отдельно нормативные правовые акты издавались в отношении приватизации земель сельскохозяйственного назначения и отдельно — в отношении приватизации земельных участков при приватизации предприятий.

Активная приватизация сельскохозяйственных угодий началась после издания Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»61. Была поставлена задача до 1 января 1993 года провести реорганизацию максимального числа колхозов и совхозов в товарищества с ограниченной ответственностью и акционерные общества (в соответствии с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»), а их работников (трудовые коллективы) наделить земельными и имущественными паями (долями). Земельный пай переходил в собственность именно граждан соответствующего коллектива (коллективная совместная и коллективно-­долевая собственность), а не юридического лица — сельскохозяйственного предприятия, хотя у работников этого предприятия, которые в результате реорганизации становились его акционерами, и была возможность внести свои земельные паи (доли) в уставный капитал реорганизованного сельскохозяйственного предприятия. Но на практике случаи внесения земельных паев (долей) в уставные капиталы реорганизованных предприятий были достаточно редким явлением.

Указом была усилена роль местной администрации в решении вопросов по перераспределению земель. Районным органам исполнительной власти совместно с комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам было поручено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Земли, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, включались в фонды перераспределения земель, образованные по районам. Нераспределенные земли было предписано продавать гражданам и юридическим лицам по нормативной цене или на аукционах при наличии нескольких претендентов. Гражданам — собственникам земельных участков было разрешено с 1 января 1992 г. продавать их: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет), при получении земли в порядке наследования, при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Работники сельскохозяйственных предприятий получили право продавать земельные доли другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам, а в случае выхода их из колхозов и совхозов — право на обмен земельных долей, сдачу их в аренду.

Фонды перераспределения земель долгое время находились в составе земель запаса, что облегчало перевод земельных участков в другие категории земель, и только с принятием Земельного кодекса РФ эти земли опять были включены в состав земель сельскохозяйственного назначения. Распоряжались землями из фонда перераспределения земель местные администрации: они организовывали продажу земель фонда по конкурсу, передачу в аренду с правом последующего выкупа, при этом преимущественные права на приобретение таких земель были предоставлены гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли передавались или продавались по нормативной цене62, а при наличии нескольких претендентов — на аукционах гражданам и юридическим лицам.

Нормы Указа Президента РФ № 323 были детализированы в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»63. В соответствии с указанным постановлением для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе создавались комиссии. Также районные и внутрихозяйственные комиссии должны были провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-­долевую собственность. Все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, имели право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном выражении, и при среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен был превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность.

Дальнейшее развитие порядка приватизации сельскохозяйственных угодий было предусмотрено постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»64. В соответствии с утвержденным этим постановлением Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, в случае принятия собраниями трудовых коллективов государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется их перерегистрация с закреплением земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно было быть обеспечено безоговорочное право выхода работника без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. Положением был также расширен перечень лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно, в который стали включать: работников колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров этих хозяйств, проживающие на их территориях (эти лица и ранее имели право на получение земли в собственность бесплатно), лиц, занятых в социальной сфере на селе (работников предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий); временно отсутствующих работников (военнослужащих срочной службы, стипендиатов хозяйства и т. п.), лиц, имеющих право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лиц, уволенных с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г.

Вопросам, связанным с правами на земельные доли и совершением сделок с земельными долями был также посвящен Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»65. Этим Указом, в частности, было установлено, что выделяемые в натуре в счет земельных долей земельные участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции, был определен порядок передачи земельных долей в аренду на основании договоров между собственниками долей и сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, при этом такие договоры подлежали регистрации в установленном порядке на местах в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству. При передаче сельскохозяйственных угодий в собственность гражданам и юридическим лицам им бесплатно передавались в собственность земельные участки, занятые кустарником, мелколесьем и другими несельскохозяйственными угодьями и расположенные между участками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива. Земельные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного оборота, передавались бесплатно гражданам и юридическим лицам, получающим земельные участки впервые или дополнительно к имеющимся, для производства сельскохозяйственной продукции при условии финансирования ими не менее 50 процентов стоимости работ по освоению земель.

При подготовке Указа Президента РФ № 323 и вышеуказанных постановлений Правительства РФ не был учтен тот факт, что сельскохозяйственные угодья представляют собой лишь часть земель сельскохозяйственного назначения. Результатом этого стала невозможность приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения под приватизируемыми объек­тами недвижимости, принадлежавшими реорганизуемым колхозам и совхозам. Ошибка была исправлена только в 1996 году принятием Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объек­тами недвижимости в сельской местности»66, которым было установлено, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения (далее именуются — объек­ты недвижимости), вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объек­ты недвижимости, за плату или бесплатно.

Безусловно, здесь приведены не все нормативные правовые акты, регулировавшие в 90-е годы прошлого века вопросы приватизации и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Своеобразным итоговым документом, регулирующим отношения, связанные с правами собственников земельных долей, стал Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»67.

Параллельно с правовым регулированием приватизации земель сельскохозяйственного назначения развивалось правовое регулирование приватизации земельных участков приватизируемых предприятий, сначала на этапе ваучерной приватизации, а затем и на этапе денежной приватизации.

Впервые право граждан и юридических лиц при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с «Основными положениями программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», а также при расширении и дополнительном строительстве объек­тов этих предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность было закреплено Указом Президента РФ от 25 марта 1992 года № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»68. Как вытекает из названия указа, в данном случае речь не шла о бесплатной приватизации, земельные участки могли быть приобретены у государства при приватизации предприятий. Также было предусмотрено, что земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность. Но этот указ можно рассматривать, скорее, как декларацию намерений, так как порядок приобретения земельных участков в собственность еще не был предусмотрен действовавшим на тот момент законодательством.

Этот вопрос был решен Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года № 631 (оба указа действовали до 29 марта 2003 года) «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»69 (далее по тексту — «Порядок»). В соответствии с утвержденным Порядком, обязательным условием проведения коммерческого, инвестиционного конкурса, аукциона по продаже приватизированного предприятия и заключения договора купли-­продажи на это предприятие является право приобретения земельного участка собственником приватизированного предприятия. Одной из проблем, с которыми на практике сталкивались при оформлении прав на земельные участки в процессе приватизации, было отсутствие у земельных участков официально установленных границ, а у приватизированных предприятий не было документов, удостоверяющих их права на занимаемые земельные участки. Поэтому утвержденный Порядок установил, что при отсутствии документов, удостоверяющих право пользования государственным, муниципальным предприятием земельным участком, площадь его земельного участка определяется в плане приватизации предприятия на основании данных по фактическому использованию земельного участка, представленных соответствующим комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам в комитет по управлению имуществом в сроки, установленные для разработки плана приватизации.

Важным для последующего развития земельного законодательства было одно из положений Указа Президента РФ № 631 о том, что при приватизации не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи); земли заповедников, памятников природы, национальных и дендрологических парков, ботанических садов; земли оздоровительного и историко-­культурного назначения; земли, предоставленные для использования и охраны недр; земли, зараженные опасными веществами и подверженные биогенному заражению; земельные участки, находящиеся во временном пользовании. В настоящее время перечень исключенных из оборота земельных участков закреплен в ст. 27 Земельного кодекса РФ.

При переходе к этапу денежной приватизации установленный ранее порядок был дополнен Указом Президента РФ от 22 июля 1994 № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»70 (далее — Основные положения). Основными положениями регламентировалась приватизация, в том числе, следующих объек­тов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, государственной собственности субъек­тов Российской Федерации и муниципальной собственности:

– земельных участков (кроме не подлежащих приватизации в соответствии с законодательством Российской Федерации), на которых расположены приватизируемые предприятия, иные объек­ты недвижимости, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, а также вышеуказанные объек­ты недвижимости, сданные в аренду;

– незанятых (неиспользуемых) зданий, строений, сооружений, помещений, в том числе встроенно-­пристроенных нежилых помещений в жилых домах, вместе с земельными участками (долями земельных участков), на которых они расположены;

– земельных участков, в том числе с находящимися на них объек­тами недвижимости, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения предпринимательской деятельности (п. 4.1. Основных положений).

Право на приобретение в собственность земельных участков под приватизированными предприятиями, находящихся в аренде или фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности, было представлено физическим и юридическим лицам, ставшим собственниками приватизированных государственных (муниципальных) предприятий или государственного (муниципального) имущества, ранее сданного в аренду, в результате выкупа последнего; акционерным обществам открытого типа, созданным путем преобразования государственных и муниципальных предприятий в процессе приватизации, после продажи в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о приватизации, не менее 75 процентов их акций; гражданам и их объединениям, осуществляющим предпринимательскую деятельность, предприятиям (в том числе товариществам, акционерным обществам, созданным в порядке приведения организационно-­правовой формы добровольных объединений государственных и муниципальных предприятий в соответствие с разделом II Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»), не более 25 процентов уставного капитала которых находилось в государственной и (или) муниципальной собственности, в случае если договор аренды был заключен ими на основании конкурса или аукциона объек­тов нежилого фонда (п. 4.5. Основных положений).

Основными положениями впервые было закреплено именно исключительное (а не преимущественное) право собственников приватизированных государственных (муниципальных) предприятий, иных собственников зданий, сооружений, помещений, по своему выбору приобрести в собственность занимаемые указанными объек­тами нежилого фонда земельные участки (долю земельного участка) либо взять их в долгосрочную аренду. Указанная норма легла в основу действующего положения п. 1. ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

Необходимо также отметить, что Основные положения стали первым нормативным актом, в котором упоминалось понятие зонирование в контексте установления правового режима земельных участков.

Впоследствии было издано еще несколько Указов Президента РФ в отношении приватизации земельных участков при приватизации предприятий. Среди них следует выделить Указ Президента РФ от 16 мая 1997 года № 485 «О гарантиях собственникам объек­тов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объек­тами»71, который вслед за Основными положениями в своей первоначальной редакции ввел действующее до сих пор правило приватизации земельных участков: что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объек­ты незавершенного строительства72 (далее именуются — объек­ты недвижимости), в первую очередь имеют физические и юридические лица — собственники указанных объек­тов недвижимости. Указом было установлено, что приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объек­тов незавершенного строительства необходимо осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены.

Отдельная группа нормативных правовых актов была направлена на регулирование приватизации земельных участков гражданами Российской Федерации (в первые годы земельной реформы иностранным гражданам не было разрешено приобретение земельных участков). Так, Закон РФ от 23 декабря 1992 года № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» устанавливал, что передача земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в частную собственность граждан в городах, поселках и сельской местности осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Также данным законом гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных выше целей, было предоставлено право продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков.

Таким образом, от установленного в 1990 году моратория на совершение сделок с земельными участками практически отказались уже в декабре 1992 года. Предоставление земельных участков в пределах установленных субъектами Российской Федерации норм производилось бесплатно. Переоформление прав на предоставленные ранее земельные участки на право частной собственности в пределах установленных норм также производилось бесплатно, но если размер земельного участка превышал предельные нормы, то в собственность переоформлялась только часть участка, а на часть земельного участка, превышающую установленные нормы, во всех случаях сохранялось право пожизненного наследуемого владения или пользования, либо граждане могли приобрести данную часть земельного участка в частную собственность по договорной цене у местного Совета народных депутатов. Это привело к образованию земельных участков, одна часть которых принадлежала гражданину на праве собственности, а другая — на праве пожизненного наследуемого владения или бессрочного пользования.

В целях обеспечения реализации прав граждан на землю впоследствии был издан указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»,

Продажа земельных участков гражданам осуществлялась либо по прямому договору купли-­продажи, либо через торги. Аукцион как форма продажи земельных участков был впервые предусмотрен в российском законодательстве Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1992 г. № 115173. В соответствии с данным Указом была организована аукционная продажа участков, находящихся на территории поселков городского типа и сельских населенных пунктов Раменского района Московской области гражданам, постоянно проживающим в городе Москве и Московской области и имеющим в соответствии с действующим законодательством право на приобретение участков в собственность. Впоследствии продажа земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах стала преимущественным способом приватизации земельных участков, а также способом продажи права на заключение договора аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков. Такие торги стали в основном проводить в форме конкурса, в число условий которого включались, например, наиболее выгодное целевое использование участка, в том числе представление вариантов использования участка с учетом функционального зонирования территории города по градостроительной документации, обеспечение максимальной емкости инвестиций, требования к архитектурно-­планировочному решению застройки участка и прилегающей территории, проведение работ по благоустройству участка, специальные требования по сохранению историко-­культурного наследия и т. п. Указанные конкурсные условия включались в договоры купли-­продажи и аренды земельных участков, и на практике срок на исполнение таких условий мог составлять 5, 10 и более лет.

Так, продажа земельных участков в населенных пунктах на торгах (аукционах, конкурсах) до принятия Земельного кодекса РФ регулировалась Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1997 г. «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»74 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. «Об утверждении порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»75.

Как уже указывалось ранее, на момент начала земельной реформы большинство земельных участков не имело установленных на местности границ, и права на них редко были удостоверены государственными актами на право бессрочного пользования землей. Когда был принят Гражданский кодекс РФ, закрепивший, что объек­ты недвижимости должны быть точно определены, и когда началась приватизация земельных участков под многоквартирными жилыми домами, под объек­тами торговли, промышленными объек­тами, складами, иными объек­тами недвижимости в населенных пунктах, возникла необходимость в установлении правил для оформления границ земельных участков.

В целях установления границ земельных участков в городах для закрепления и передачи земельных участков в собственность, аренду, другие виды пользования юридическим и физическим лицам, а также в целях регистрации земельных участков, создания базы для налогообложения недвижимости в населенных пунктах Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений» от 2 февраля 1996 г.76 Его реализация должна была привести к решению двух задач: установлению границ сложившихся объек­тов недвижимости и формированию новых объек­тов недвижимости в сложившейся застройке. Одним из правил установления границ земельных участков стало исключение из площади земельного участка территорий, занятых транспортными и инженерными коммуникациями, и территорий общественного пользования при межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений. Также было установлено, что для всех типов застройки в границы земельного участка включаются все объек­ты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объек­там социальной инженерно-­транспортной инфраструктуры.

Отдельным постановлением Правительства регулировалось установление границ земельных участков в кондоминиумах77, которое в большей степени отражало специфику установления границ земельных участков в существующей жилой застройке. Например, размеры земельных участков для создания кондоминиумов на территориях существующей застройки городов и других поселений, а также на вновь осваиваемых территориях должны были определяться в соответствии с градостроительной документацией, градостроительными нормативами и методикой расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах. Границы земельных участков в кондоминиумах устанавливались по красным линиям, границам смежных земельных участков (при их наличии) и проездов, естественным границам, границам отвода магистральных инженерно-­транспортных коммуникаций, если градостроительными требованиями не было установлено иное. Так еще до принятия первого Градостроительного кодекса РФ 1998 года земельное законодательство в части регулирования использования земель населенных пунктов стало опираться на нормы градостроительного законодательства.

Указанное Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах устанавливало, что нормативный размер земельного участка, передаваемого в общую долевую собственность домовладельцев бесплатно, определяется в зависимости от площади участка, занятого непосредственно жилыми зданиями и иными объек­тами недвижимости, входящими в состав кондоминиума, а также прилегающими к ним территориями, необходимыми для обеспечения их функционирования (обслуживания), с учетом соблюдения требований градостроительных нормативов, противопожарной безопасности, санитарных разрывов между зданиями и иных норм, обеспечивающих нормальные условия проживания и пребывания граждан в кондоминиуме, обслуживания жилых зданий и другого имущества, входящего в состав кондоминиума, а также доступ ко всем объек­там кондоминиума, при этом должны обеспечиваться нормальные условия проживания граждан на смежных земельных участках и права собственников, владельцев, пользователей и арендаторов этих участков, а также владельцев расположенных на них зданий, строений и сооружений.

Особое место в развитии современного земельного законодательства сыграли Указы Президента Российской Федерации, изданные с октября по декабрь 1993 года. Среди них нужно особенно отметить Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»78, Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»79, а также уже рассмотренный ранее Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»80.

Указ Президента РФ № 1767 был направлен на сближение правового регулирования земельных участков нормами гражданского и земельного законодательства, и впервые в акте земельного законодательства было указано, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости, а совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и данного Указа. Также Указом № 1767 было установлено, что граждане и юридические лица — собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; что граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей (паев). Данные положения были введены в действующее земельное законодательство при еще не отмененном десятилетнем моратории на совершение сделок с землей, предусмотренным Конституцией РСФСР 1978 года. Но в этот момент уже был подготовлен к вынесению на референдум текст действующей Конституции Российской Федерации.

Указом Президента РФ № 1767 также была утверждена форма Свидетельства на право собственности на землю, удостоверявшая право собственности как на земельный участок, так и на земельную долю, и предусмотревшая регистрацию сделок с землей.

Указ Президента РФ № 2130 был направлен на урегулирование такой функции управления в области использования и охраны земель, как ведение земельного кадастра с добавлением новой функции: регистрации документов о правах на недвижимость. Указом было установлено, что государственный земельный кадастр, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость ведутся по единой системе на всей территории Российской Федерации и являются основой для создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость. Организация ведения государственного земельного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость были возложены на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах. Также в соответствии с данным указом должны были быть сделаны предложения по созданию единой государственной системы регистрации недвижимости. Положения указа были дополнены Указом Президента РФ от 27 августа 1996 г. № 1270 «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»81, Начатая в соответствии с положениями данных указов работа привела к разработке82 и принятию Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»83, и Постановления Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»84.

На развитие функций государственного управления был также направлен Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»85. Последний установил новые виды нарушений земельного законодательства, влекущие административную ответственность, кратное соотношение штрафов, предусмотренного в статье 125 ЗК РСФСР, с минимальным размером оплаты труда, а также перечень должностных лиц, которые имеют право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства.

§ 2. Предмет и система земельного права

В теории права по отраслью права понимают обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу родовых общественных отношений86. С. С. Алексеев определял отрасль права как обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу родовых общественных отношений».При этом земельное право он относил к специальным отраслям права, где правовые режимы (методы регулирования) модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества87.

Земельные отношения представляют собой общественные отношения по использованию и охране земель — одного из видов природных ресурсов. Земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание. Их понятие следует из смысла п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ. Они и составляют предмет земельного права как самостоятельной отрасли права.

В настоящее время по общему правилу регулирование общественных отношений по использованию и охране отдельных видов природных ресурсов разграничено между природоресурсными отраслями права, что объективно проявляется в соответствующих отраслях законодательства. Так, к отношениям по использованию и охране недр, водных объек­тов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов. При этом к земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Земельные отношения имеют свою специфику, которая обусловлена, в первую очередь, объектом этих отношений — землей, которая находится в экологической взаимосвязи с другими природными объек­тами и окружающей средой — в целом.

Земля в зависимости от целей ее использования выполняет различные функции. Но, прежде всего, земля выступает природным объектом, который имеет такие свой­ства как естественное происхождение, т. е. не является продуктом человеческого труда, естественное плодородие, способность производить и воспроизводить растительный мир, является местом обитания животных.

Важнейшее свой­ство земли как природного объек­та закреплено в ст. 9 Конституции РФ, где признается, что земля, в том числе и другие природные ресурсы, используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этом качестве земля выполняет важнейшую социально-­экономическую функцию, являясь неотъемлемым условием функционирования человеческого общества.

Земля как природный ресурс выступает в качестве объек­та хозяйствования. Она используется как основное средство производства в сельском и лесном хозяйствах. В отличие от других основных средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, земля представляет собой вечное средство производства, плодородие которого может уменьшаться или увеличиваться при рациональном ее использовании. К иным отличительным особенностям земли по сравнению с другими средствами производства можно отнести ее пространственную ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость. Земля как природный ресурс также служит пространственным операционным базисом, т. е. местом размещения городов и других населенных пунктов, зданий и сооружений, в том числе дорог и других путей сообщения.

Земля в качестве индивидуализированного объек­та — земельного участка отнесена к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ). Однако в силу рассмотренных отличительных особенностей земли как природного объек­та и природного ресурса правовой режим использования и охраны земель имеет особенности по сравнению с правовым режимом использования и охраны другого недвижимого имущества.

Положение земли как природного объек­та, находящегося во взаимосвязи со всей окружающей средой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отношениями по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и охране окружающей природной среды — в целом. Поэтому земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание.

Земельное право и другие природоресурсные отрасли права имеют самостоятельность, что проявляется в следующих аспектах:

– преемственности земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права Союза ССР;

– предмете правового регулирования, в качестве которого выступают общественные отношения в области использования и охраны соответствующего природного ресурса;

– исчерпывающем преобладании публичной собственности на природные ресурсы;

– наличии природоресурсных отраслей законодательства — объективной форме проявления природоресурсных отраслей права;

– особенностях разграничения государственной собственности на природные ресурсы и управления ими.

В период существования Союза ССР возникли природоресурсные отрасли права, которые были объективно отображены в соответствующих отраслях законодательства.

Особое значение имеет закрепленная в Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. (далее — Конституция СССР 1977 г.) норма-­принцип, что «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18)88, которая определяла предмет правового регулирования природоресурсных отраслей
права89.

Также основой правового регулирования использования и охраны природных ресурсов являлась государственная собственность на них, которая возникла в результате национализации на основании Декрета «О земле» 1917 г.90, Декрета «О социализации земли» 1918 г.91, Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 г.92, Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию 1919 г.93, Декрета СНК РСФСР от 30.04.1920 «О недрах земли»94 и Земельного кодекса РСФСР 1922 г.95

После образования Союза ССР земля и другие природные ресурсы были признана собственностью государства в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1925 г.96, Лесном кодексе РСФСР 1923 г.97, Горном положении Союза ССР 1927 г.98, Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г.99

Положение, что земля, ее недра, воды, леса являются государственной собственностью, то есть всенародным (общим) достоянием всего советского народа, было закреплено в Конституции СССР 1936 г.100, Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.101, Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.102, Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.103, Основах лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.104, Законе СССР от 25.06.1980 «Об охране и использовании животного мира»105.

В соответствии с ними в союзных республиках соответствующие отношения регулировались законами (кодексами) и иными актами законодательства106.

В Конституция СССР 1977 г. была усилена роль государственной собственности на природные ресурсы — «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса»
(ст. 11).

Определение советского земельного права выводилось из принципов, лежавших в основе всех норм данной отрасли, которые проявлялись, в том числе через цель правового регулирования. Так, советское земельное право определялось как система норм (правил поведения), установленных или санкционированных Советским государством, выражающих волю государства и всего советского народа во главе с рабочим классом, регулирующих впервые возникшие в человеческом обществе социалистические земельные отношения, сложившиеся в СССР на базе национализации земли, осуществленной в соответствии с ленинским Декретом о земле. Целью правового регулирования земельных отношений СССР, в основе которых лежит исключительная государственная общенародная собственность на землю, является планомерное и наиболее рациональное использование земли в соответствии с ее естественными свой­ствами и хозяйственным назначением как всеобщего предмета человеческого труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве107.

Таким образом, в период существования Союза ССР сформировались земельное и иные природоресурсные отрасли права, которые были отображены в соответствующих отраслях законодательства, и в норме-­принципе Конституции СССР 1977 г. обеспечена их взаимосвязь как между собой, прежде всего, по предмету правового регулирования (отношения по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных ресурсов), так и с другими отраслями права, в том числе, в части обеспечения сохранения в чистоте воздуха и воды, воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений. При этом земля и другие природные ресурсы находились в исключительной собственности государства. Эти особенности сохранились в Российской Федерации.

Природоресурсные отрасли права проявляются в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах и животном мире, которым отведено специальное место в ст. 72 Конституции РФ108, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации, по которому издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).

В настоящее время в Российской Федерации имеется исчерпывающее преобладание публичной собственности на природные ресурсы, закрепленное на уровне федеральных законов, которое очевидно кардинально не изменится в ближайшем будущем, которое обуславливает принципиально иной подход в определении их правового режима, преемственного из правовой системы Союза ССР в части обеспечения публичных интересов по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных ресурсов109.

Особенности разграничения государственной собственности на природные ресурсы также свидетельствуют о преемственности природоресурсных отраслей права и обусловливают их самостоятельность110.

Преемственен предмет правового регулирования природоресурсных отраслей права, который определен, прежде всего, конституционными принципами и нормами, которые содержатся в статьях 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции РФ.

В настоящее время предметом правового регулирования являются общественные отношения в области использования и охраны соответствующего природного ресурса. Требования по охране и рациональному использованию природных ресурсов отражены во всех природоресурсных законах, а «рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов» включено в понятие «охрана окружающей среды», закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»111.

Земля как объект правоотношений может выступать в качестве политического и правового пространства. В таком контексте она выступает территорией, определяемой государственными границами, на которую распространяется суверенитет государства. Однако в данном случае возникают отношения не отношения по использованию и охране земель, а отношения территориального верховенства, которые земельным правом не регулируются.

Таким образом, предметом земельного права являются отношения по использованию и охране земель — земельные отношения.

Под системой земельного права понимается объективно обусловленное ее строение, включающее совокупность правовых институтов. Основу системного построения земельного права составляют нормы земельного права, регулирующие отношения по использованию и охране земель. Их группы, регулирующих однородные земельные отношения, образуют правовые институты. Например, правовые нормы, регулирующие отношения в области организации земельной территории составляю правовой институт землеустройства. Существуют также межотраслевые правовые институты, формирующиеся из правовых норм разных отраслей права112. Так, правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны земель, по образованию земельных участков составляют одноименные межотраслевые правовые институты.

В системе земельного права выделяют общую и особенную части, в которых правовые институты располагается в определенной последовательности. Правовые нормы и правовые институты, содержащие нормы земельного права, действие которых распространяется на все или большую часть регулируемых земельных отношений, составляют в своей совокупности общую часть земельного права. К ней относятся учредительные нормы, в которых закреплены основные понятия, цели и задачи, принципы земельного права и правовые институты: образования земельных участков, права собственности на землю, прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, возникновения прав на землю, правовой охраны земель, прекращения, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ограничения прав на землю, возмещения убытков при ухудшении качества земель или ограничении прав на землю, защиты прав на землю, платы за землю, оценки земли, институты управления в области использования и охраны земель, в том числе планирования использования и охраны земель, мелиорации земель, мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного надзора, муниципального и общественного земельного контроля, ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права состоит из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. Правовой режим земель, закрепленный в правовых институтах особенной части, образует особенности правового регулирования отношений по использованию и охране земель отдельных категорий. Например, правовой институт использования сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения определяет особенности реализации приоритета в их использовании и особую их охрану, фонда перераспределения земель той же категории — порядок его формирования и использования. Эти особенности могут определять оборотоспособность земельных участков, виды и содержание прав и обязанностей, ограничения прав правообладателей земельных участков, содержание функций управления в области использования и охраны земель, а также виды и размер ответственности за земельные правонарушения.

Также земельное право рассматривается в значениях отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

Земельное право как отрасль законодательства является объективной формой проявления земельного права как отрасли права и имеет свою систему113, основанную на статьях 72 и 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми и на основе статей 77, 130–133 Конституции РФ формируется система органов управления в области использования и охраны земель.

Земельное право как отрасль науки представляет собой систему концепций, теорий, взглядов, изучающую правовые явления в области регулирования земельных отношений и их взаимосвязь в историческом и сравнительно-­правовом аспекте, такие как понятия, методологические основы и основные начала земельного права, нормы земельного права и земельные правоотношения, взаимосвязь земельного права с другими отраслями права, тенденции и перспективы развития земельного законодательства, и формирующую соответствующие знания.

Земельное право как учебная дисциплина имеет цель получение системы знаний, информации об основных положениях доктрины, отрасли земельного права и системе земельного законодательства, излагаемых в определенной последовательности, обучение применения этих знаний на практике. Земельное право как учебная дисциплина может быть представлено шире, чем только получение знаний о земельном праве, т. е. обеспечивать знаниями и об иных природоресурсных отраслях права.

§ 3. Основные начала и нормы земельного права

К основным началам земельного права относятся, прежде всего, цели и задачи, принципы земельного права, а также тип (или режим) правового регулирования земельных отношений.

Они базируются на конституционных нормах и принципах114, которые можно разделить на конституционные положения, устанавливающие:

1) основы правового режима земли и других природных ресурсов (ст. 9);

2) права граждан и иных лиц на землю и другие природные ресурсы, гарантии прав (статьи 35, 36, ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 62);

3) предметы ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации в области регулирования природоресурсных отношений (пункты «в», «д» и «к» ч. 1 ст. 72, части 2 и 5 ст. 76, ч. 2 ст. 77).

В теории советского земельного права были выработаны понятия целей и задач, которые нашли отражение и неизменно закреплялись в головных земельных законах как правовое регулирование земельных отношений — задачи в определенных целях.

Так, в преамбуле Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. было предусмотрено, что Основы регулируют земельные отношения (задачи115) и направлены (цели116) на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, для равноправного развития всех форм хозяйствования.

В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. цели и задачи были определены в ст. 1, в которой цели были уточнены и сформулированы как «обеспечение в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений».

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. была сохранена преемственность установления целей и задач применительно к земельному законодательству. Они были определены как регулирование земельных отношений (задачи117) в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охрана прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В Земельном кодексе РФ 2001 г. законодатель не стал закреплять понятие целей и задач правового регулирования земельных отношений, что, тем не менее, не свидетельствует об их отсутствии. Цели и задачи земельного права вытекают из конституционных норм и принципов, обеспечивают направленность правовых норм и как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. Соответственно, закрепленные в законе нормы-­принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения.

Цели и задачи правового регулирования земельных отношений формируются при проведении федеральной земельной политики. В настоящее время она получила отражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р118.

В них определены цели государственной политики по управлению в области использования и охраны земель — повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны и поставлены задачи государственной политики по управлению в этой сфере:

– создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

– обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объек­тов культурного наследия;

– сохранение и повышение качественного состояния земель;

– сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

– обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Принципы земельного права являются элементом основных начал правового регулирования земельных отношений и могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных актов, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права, становятся нормами-­принципами, которые не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение.

Правовое значение принципов обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства. На стадии правотворчества принципы земельного права обеспечивают достижение цели, решение задач правового регулирования земельных отношений119.

Содержание принципов земельного права отражает особенности правового регулирования земельных отношений. Оно выражается через их реализацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъек­тов Российской Федерации и в правоприменительной деятельности.

В ст. 1 Земельного кодекса РФ закреплены нормы-­принципы земельного законодательства, которые выражают и закрепляют принципы земельного права. По смыслу этой статьи, правовые нормы Земельного кодекса РФ и правовые нормы иных нормативных правовых актов земельного законодательства должны соответствовать этим нормам-­принципам.

Существуют разные классификации принципов земельного законодательства (норм-принципов). Представляет теоретическую и практическую значимость классификация, предложенная А. К. Голиченковым, который разделил их на определяющие:

– экологические основы регулирования земельных отношений (учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий);

– социальные основы регулирования земельных отношений (приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетание интересов общества и законных интересов граждан);

– экономические основы регулирования земельных отношений (единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов; платности использования земли);

– правовые основы регулирования земельных отношений (дифференцированного подхода к установлению правового режима земель; разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательстве в части регулирования отношений по использованию земель; деления земель по целевому назначению на категории; разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъек­тов РФ и собственность муниципальных образований; государственного регулирование приватизации земли)120.

Первые две группы принципов имеют ярко выраженный межотраслевой характер.

В принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека закреплено многоаспектное значение земли, в первую очередь, как природного объек­та. Констатация в федеральном законе многоаспектного значения земли позволила подвести итоги давним дискуссиям, каким законодательством должны регулироваться земельные отношения (прежде всего, отношения по использованию земель): только земельным или только гражданским, или комплексно, и земельным, и гражданским, и иным специальным, в том числе, законодательством о градостроительной деятельности.

Он логически развит в решении вопроса о соотношении правовых норм различных отраслей законодательства в регулировании земельных отношений (ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества раскрыт таким образом, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Данный принцип, направленный на экологизацию земельного законодательства, развивает положения первого рассмотренного принципа. Оба принципа обусловливают необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли.

Исходной основой является положение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Однако в рассматриваемом принципе важен, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений.

Вместе с тем, в двух рассмотренных принципах сформулированы не только положения, обусловливающие необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, их природа идет из разрешительного типа (режима) правового регулирования отношений в области охраны окружающее среды, природоресурсных отношений, в том числе земельных отношений.

Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий определен таким образом, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объек­тов, земель, занятых объек­тами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

В данном принципе проявляется, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений. Он логически взаимосвязан с принципом приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В отличие от прежних земельных законов, в том числе Земельного кодекса РСФСР 1991 г., установлен не приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции, а приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

В данном случае с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества. Он реализуется также путем установления нормативов качества окружающей среды, правовых норм, предписывающих участникам земельных отношений обеспечивать сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса, охрану лесов, водных объек­тов и других природных ресурсов, а также правовых норм, запрещающих использовать земельные участки способами, которые могут нанести вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Среди инструментов правового регулирования нормы-­приоритеты устанавливают приоритет в охране одних объек­тов по сравнению с другими, приоритет в использования для определенных целей тех или иных природных ресурсов.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека конкретизирован в Земельном кодексе РФ тем, что при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Основу рассматриваемого принципа составляют статьи 20, 41 и 42 Конституции РФ, в которых закреплены права человека на жизнь, на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду.

Прикладное значение данного межотраслевого принципа проявляется в том, что он реализован в положения как ряда статьей Земельного кодекса РФ, так и в правовых нормах законодательства об охране окружающей среды, об охране здоровья граждан и других.

Например, в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ закреплено ограничивающее условие на использование земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов недвижимости. Их использование не допускается, если оно не соответствует градостроительному регламенту и опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Реализация принципа имеет место и в гражданском законодательстве. Так, отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан является одним из критериев возможности признания права собственности на самовольную постройку (п. 3 статьи 222 Гражданского кодекса РФ).

Принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, по смыслу закона означает, что граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Основу содержания данного принципа составляют положения Конституции РФ, закрепляющие право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 статьи 32), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).

В теории право на участие в подготовке и принятии экологически значимых решений рассматривается как одно из основных экологических прав граждан и как один из принципов экологического права121.

Рассматриваемый принцип основан и на нормах международного права окружающей среды. Исходные положения были заложены в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды122 (принцип 1), в Рио-де-­Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию123 (принцип 10), в Резолюции Генеральной Ассамблеи 37/7 от 28 октября 1982 года о Всемирной хартии природы124 и 45/94 от 14 декабря 1990 года о необходимости обеспечения здоровой окружающей среды в интересах благосостояния людей, а также в Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению, принятой на первой Европейской конференции «Окружающая среда и здоровье» Всемирной организации здравоохранения во Франкфурте-на-­Майне (Германия, 8 декабря 1989 года).

Развитием выработанных исходных положений стало принятие Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года)125. Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г. В настоящее время Россия в ней не участвует, однако многие ее положения были имплементированы в национальное законодательство.

Случаи и порядок проведения общественных обсуждений и публичных слушаний урегулированы в федеральных законах. Так, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объек­тов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в эти документы, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объек­та капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объек­тов капитального строительства проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления содержатся такая форма как «публичные слушания» и «общественные обсуждения» (ст. 28).

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан по смыслу закона предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Рассматриваемый межотраслевой принцип обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в правовых нормах земельного, экологического и других отраслей права.

Гарантии прав собственников земельных участков установлены, прежде всего, в Конституции РФ. Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Условия изъятия и гарантии прав собственников земельных участков и других правообладателей земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд содержатся в статьях 44, 45, 46, 49, главе VII.1 Земельного кодекса РФ и в статьях 279–282 Гражданского кодекса РФ126.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объек­ты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Данный принцип устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объек­тами как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в статье 135 Гражданского кодекса РФ. Здесь в роли главной вещи выступает земельный участок.

На основе данного принципа действует императивная правовая норма, ограничивающая право собственности на здания и сооружения, находящиеся на земельном участке, определяющая их юридическую судьбу в зависимости от юридической судьбы земельного участка.

Императивные правовые нормы не характерны для гражданского права. Определенная реализация принципа имеет место в статье 239 Гражданского кодекса РФ, которая содержит императивные правовые нормы, ограничивающее условие, и регулирует отношения по отчуждению недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится.

Все это соответствует разрешительному типу (режиму) правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных отношений. Поэтому межотраслевой характер рассматриваемого принципа не вызывает сомнения.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов проявляется в ряде положений Земельного кодекса РФ и других федеральных законах.

Например, с одной стороны, в ст. 35 (пп. 1 и 3) Земельного кодекса РФ вместе со статьями 271 и 273 Гражданского кодекса РФ, установлены исключения из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов, а с другой, — он частично реализован в специальных нормах п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ, в котором содержится исключение из правил, предусмотренных в статьях 271 и 273 Гражданского кодекса РФ.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. Исключения составляют случаи отчуждения:

1) части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка;

2) здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ;

3) сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута, на основании публичного сервитута.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.

Также не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объек­тов осуществляться не единомоментно, а зависит от оборотоспособности земельных участков, нахождения их в публичной собственности. При этом по мере приватизации земельных участков действие данного принципа расширяется в результате уменьшения количества случаев, к которым могут быть применены нормы, предусматривающих исключения, в частности, в ст. 35 Земельного кодекса РФ, в статьях 271, 273, 552 Гражданского кодекса РФ.

В настоящее время имеется значительное количество примеров правоприменительной практики, подтверждающих его действие127.

Принцип платности использования земли означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъек­тов Российской Федерации.

Этот принцип введен нормативными правовыми актами о земельной реформе начала 90-х годов прошлого столетия.

Т. В. Петрова платность использования земли видит составной частью принципа платности природопользования, являющегося элементом доктрины регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве128.

По ее мнению, введение принципа платности природопользования происходило в рамках нового экологического и природноресурсового законодательства в начале 90-х гг. Основной мотивацией платности природопользования на этом этапе была экологическая (стимулирование рационального, бережного, эффективного использования природных благ).

Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о конституционности принципа платности использования земли, пришел к выводу, что реализуя свои полномочия в области правовой регламентации земельных отношений, федеральный законодатель установил в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип платности, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъек­тов Российской Федерации; формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата; порядок исчисления и уплата земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 и пункты 1, 2 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации), при этом в пункте 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации установлен перечень земель, земельные участки из которых могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование. Эти положения, предусматривающие правовой принцип платного землепользования и конкретные формы платы — в виде налога и арендной платы, не могут рассматриваться как нарушающие ­какие-либо конституционные права граждан и их объединений129.

Императивность действия принципа платности использования земли также очевидна из п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»130

Принцип деления земель по целевому назначению на категории раскрыт в законе через содержание правового режима земель, которое определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в пункте 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Нормативные правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании) — правила землепользования и застройки, принимаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. В настоящее время еще не везде приняты. Поэтому до разработки, утверждения и вступления их в силу в конкретном муниципальном образовании — поселении или городском округе, разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении, об изменении его разрешенного использования. В большинстве таких случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.

Порядок и условия отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую урегулирован в ст. 8 Земельного кодекса РФ и Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а применительно к землям населенных пунктов перевод осуществляется путем установления или изменения их границ и урегулирован также законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Использование земельных участков по целевому назначению реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель и разрешенного использования земельного участка, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель, ограничения по изменению разрешенного использования земельного участка, например, по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель.

Проводимая в настоящее время государственная политика направлена на корректировку реализации принципа деления земель по целевому назначению на категории.

В Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы поставлена задача совершенствования порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.

В тоже время на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» от 9 октября 2012 г. Президентом РФ было уточнено, что необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли, должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий131.

В настоящее время отсутствуют объективные условия сиюминутной реализации принятых решений. Одним из важнейших условий является достаточность сведений государственного кадастра недвижимости о ранее учтенных земельных участках.

Поэтому корректировка принципа деления земель по целевому назначению на категории должна проводится постепенно по мере разработки и утверждения документов территориального планирования, принятия в муниципальных образованиях правил землепользования и застройки, наполнения государственного кадастра недвижимости сведениями о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий и земельных участках132.

Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Как было рассмотрено ранее, правовой режим земель определяется, в первую очередь, принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель.

Однако правовой режим земельного участка не исчерпывается лишь его принадлежностью к той или иной категории земель. При проведении зонирования территорий и установлении разрешенного использования земельных участков раскрывается действие рассматриваемого принципа.

Значительное внимание современному понятию правового режима земель было уделено О. И. Крассовым.

По его мнению, «понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режим земли), так и отдельных категорий или видов земель (правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и т. д.). В данном контексте понятие «правовой режим земель» характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок. Практическое значение понятия «правовой режим земель» заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т. д.»133.

При этом О. И. Крассов предлагает не упускать из внимания следующие моменты:

«Первое. Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.

Второе. Указанное представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовых способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ).

Неотъемлемым элементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т. п. Задача установления таких зон — ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношении его публичный сервитут или нет»134.

Подводя итог, О. И. Крассов приходит к выводу, что «правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования.

Особое практическое значение имеет анализ понятия «правовой режим земельного участка». Использование этого понятия применительно к конкретному земельному участку означает определение содержания прав и обязанностей лица, который использует участок на законных основаниях. Содержание понятия «правовой режим земельного участка» отлично от содержания понятий «правовой режим земель» и «правовой режим категории земель», рассмотренных выше»135. Эти определения актуальны и в настоящее время.

Вместе с тем разрешенное использование земельного участка определяется не только путем территориального (градостроительного) зонирования. В случае отсутствия правил землепользования и застройки разрешенное использование земельного участка определяется правовыми актами о его предоставлении, об изменении конкретного разрешенного использования. Кроме этого правовой режим земельного участка определяется ограничениями их использования в границах зон с особыми условиями использования территорий и правилами об оборотоспособности земельных участков.

Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъек­тов Российской Федерации и собственность муниципальных образований сформулирован в Земельном кодексе РФ таким образом, что правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

C принятием законов РФ, положивших начало земельной реформе в России в начале 90-х годов, ранее существовавшая государственная собственность на землю сохранилась, но появились объективные причины для разграничении государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией РФ 1993 г.136

Другой вариант — приобретение земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и признание в федеральных законах нахождение отдельных земельных участков в федеральной собственности.

Частично небольшая часть количества земельных участков, находящихся в государственной собственности, была разграничена на основании утратившего силу Федерального закона от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». На его основании Правительством РФ было принято немногим более 300 распоряжений о перечнях земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации или муниципальных образований возникло право собственности137.

В настоящее время разграничение государственной собственности на землю частично проведено в силу закона на основании ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Распоряжение такими земельными участками, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по правилам ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Вопросу разграничения собственности на землю было обращено внимание на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» от 9 октября 2012 г. Президент РФ акцентировал внимание, что «здесь у нас все еще много, очень много неразберихи из-за незавершенности процесса определения территорий, подлежащих резервированию для государственных нужд и предоставленных в пользование федеральным органам власти. Значительное количество таких земель элементарно простаивает. Мы не настолько богаты, чтобы десятилетиями держать их в резерве. Поэтому в отношении неэффективно используемых участков земли нужно принимать меры и требовать внятного обоснования потребности в земле от ведомств и организаций, в расположении которых находятся миллионы гектаров»138.

Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель в статье 1 Земельного кодекса РФ не раскрыт.

Однако он реализован в ряде положений Земельного кодекса РФ.

Прежде всего, в п. 3 ст. 3 Кодекса закреплено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Положения принципа реализованы также в главе III, статьях 22, 23, 25, 27 и других статьях Земельного кодекса РФ.

«Ключ» к решению вопроса о разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель лежит не столько в анализе предмета и метода правового регулирования земельных отношений, а, прежде всего, в типе (режиме) правового регулирования земельных отношений.

Правовое регулирование природоресурсных отношений, в том числе земельных, исходит из разрешительного типа (режима) правового регулирования, которое не свой­ственно гражданскому праву.

Поэтому ряд правовых институтов гражданского права, такие как право собственности, иные вещные права, основания приобретения и прекращения права собственности, обязательства и другие, применяются к земельным отношениям с учетом перехода от общедозволительного типа (режима) правового регулирования к разрешительному типу.

В условиях нехарактерного для гражданского права разрешительного типа (режима) правового регулирования эти правовые институты приобретают специфику, которые и закреплены в специальных правовых нормах земельного и иного природоресурсного законодательства.

Эта позиция подтверждается в п. 2.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»139, в котором содержится вывод, что исходя из предписаний статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.

При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания статей 260 и 261 Гражданского кодекса РФ и 15 Земельного кодекса РФ, объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть земной поверхности и имеющие характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со статьей 40 Земельного кодекса РФ получает на них определенные права. Участки недр в границах земельного участка являются государственной собственностью и не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, но собственники и другие правообладатели земельных участков имеют право осуществлять в их границах без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъек­тов Российской Федерации (статьи 1.2 и 19) Закона РФ о недрах.

Принцип государственного регулирования приватизации земли, как и предыдущий принцип, в ст. 1 Земельного кодекса РФ не раскрыт.

В начальный период проведения земельной реформы в России (начало 1990-х годов) приватизация земли часто рассматривалась в «широком» смысле слова как процесс перехода прав на землю (владения, пользования, в том числе аренды), первоначально от государства — исключительного (монопольного) собственника к другим субъектам, а затем и передачу другими субъектами прав на землю; процесс разгосударствления, демонополизации земельной собственности; необходимая предпосылка развития рынка земли с участием граждан и юридических лиц140.

Вместе с тем в тексте Земельного кодекса РФ принцип имеет реализацию в статьях 15, 27, 39.3–39.5, 39.11–39.20, а также в некоторых федеральных законах.

Например, по смыслу п. 24 ст. 39.11, п. 17 ст. 39.15 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе.

Принципы земельного законодательства, установленные в Земельном кодексе РФ, дополняются принципами, содержащимися в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства Российской Федерации. Некоторые из них представляют собой принципы отдельных институтов земельного права.

Например, ряд принципов закреплен в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ141.

В законах и иных нормативных правовых актах субъек­тов Российской Федерации принципы земельного права реализуются с учетом тех или иных местных особенностей в случаях, когда нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации приняты во исполнение федеральных законов и учитывают социальные, экономические, экологические и иные региональные факторы, а также в случае восполнения пробелов в правовом регулировании земельных отношений, когда такое восполнение допустимо, исходя из положений федеральных законов.

Применение закрепленных в федеральном законе принципов земельного права как норм-принципов имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-­организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права в правоприменительной деятельности при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

В первом случае средством преодоления пробелов в праве выступает применения права по аналогии — решение дела или отдельного юридического вопроса на основе общих начал и смысла законодательства.

Очевидно, что применение права по аналогии не может допускаться, когда такое применение прямо или косвенно запрещено федеральным законом.

Н. А. Сыродоев отрицает применение аналогии закона или права для случаев возникновения прав на земельные участки. Рассуждая о невозможности применения к земельным отношениям положения ст. 8 Гражданского кодекса РФ, в качестве обоснования он приводит, что «гражданское право допускает не только аналогию закона, но и аналогию права (п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 8 ГК РФ). Поскольку земельные отношения регулируются преимущественно на основе публично-­правовых норм, то в земельном праве не допускается ни аналогия закона, ни тем более аналогия права. Отсюда вытекает очевидный вывод о том, что права на земельные участки возникают далеко не по всем основаниям, установленным гражданским законодательством»142.

Недопустимо и применение по аналогии любого вида юридической ответственности за земельные правонарушения.

Однако в других случаях, например, когда в законе или подзаконном нормативном правовом акте установлены широкие дискреционные полномочия органов исполнительной власти, других органов и должностных лиц без необходимой конкретизации, в частности, по срокам принятия решения, по условиям (основаниям) принятия решения, по порядку принятия решений, в случае наличия параллельных полномочий по решению одного вопроса в области земельных отношений, нормы-­принципы земельного права могут быть применены по аналогии в целях восполнения пробелов в праве по конкретизации полномочий органов и должностных лиц при защите прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

В Земельном кодексе РФ прямого предписания о применении норм земельного права по аналогии не установлено. Однако это не является препятствием для применения закрепленных норм-принципов земельного права в качестве аналогии права при отсутствии норм права, регулирующих сходные отношения. Более того, суд должен решить дело на основе общих начал и смысла законодательства при выявлении пробелов в правовом регулировании земельных отношений. Принципы земельного права занимают важное место в разрешении коллизий правовых норм. Их использование для этой цели все чаще можно встретить в материалах судебной практики. Так, наиболее часто встречаются судебные акты, в которых применяется принцип платности использования земли, но имеются и примеры применения других принципов143.

Вместе с тем, применение принципов земельного права по аналогии имеет ограничение, связанное с разрешительным типом (режимом) правового регулирования земельных отношений, например, они не могут быть применены по аналогии к основаниям возникновения прав на земельные участки. Недопустимо и применение по аналогии любого вида юридической ответственности за земельные правонарушения144.

Таким образом, реализация норм-принципов земельного права в правоприменительной деятельности имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-­организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права при наличии отдельных пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

Одним из важнейших основных начал земельного права является тип (режим) правового регулирования земельных отношений. Земельное право основано на разрешительном типе (режиме) правового регулирования земельных отношений, который не изменился при проведении земельной реформы с 1990 г., а также после принятия Конституции РФ 1993 г., несмотря на признание и возникновение частной собственности на землю. Разрешительный тип (режим) правового регулирования общественных отношений не характерен для гражданского права, но свой­ственен именно земельному праву, иным природоресурсным отраслям права, экологическому праву. Поэтому правовые нормы, регулирующие земельные отношения, основанные на разрешительном типе (режиме) правового регулирования, являются правовыми нормами земельного права.

Особое значение в правовом регулировании отношений по охране и использованию природных ресурсов имеют общепризнанные принципы и нормы международного права, прежде всего, Хельсинское соглашение — Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.)145. Именно в нем реализация, по сути, содержание прав человека и основных свобод, было определено, в том числе через сотрудничество по охране и улучшению окружающей среды, охране природы, рациональному использованию природных ресурсов.

Несомненно, эти положения отразились на содержании Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г.,146 в которой была закреплена норма-­принцип, что «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды» (ст. 18), и которая определяла предмет правового регулирования природоресурсных отраслей права.

Вместе с тем, в отличие от прав граждан СССР, которые обладали только теми правами, которые были установлены и гарантированы Конституцией СССР и советскими законами, в Российской Федерации согласно ст. 17 Конституции РФ признаются и гарантируются не только права и свободы граждан, но и неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы человека. При этом права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Положения Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе по реализации прав человека и основных свобод в части обеспечения охраны и улучшения окружающей среды, охраны природы, рационального использования природных ресурсов Российской Федерацией, как правопродолжателя Союза ССР (ч. 1 ст. 67.1 Конституции РФ), воплощены в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, в т. ч. в природоресурсных кодексах и законах.

Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В ч. 2 ст. 42 и ст. 58 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти нормы знаменую общий запрет на любое воздействие на окружающую среду, в том числе на использование природных ресурсов.

В силу ст. 114 Конституции РФ (пункт «е.5» ч. 1) и ст. 22 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительству Российской Федерации предписано осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным, в том числе обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-­сырьевой базы Российской Федерации.

По смыслу статей 1 и 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — «Федеральный закон № 7-ФЗ») под охраной окружающей среды, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, в том числе землю как одного из видов природных ресурсов, понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В нем закреплена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3).

В судебной практике сформировалась правовая позиция, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, регулируются также и положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды»147.

Следовательно, из этих положений Конституции РФ и принятых в их исполнение федеральных законов следует, что для любого взаимодействия с окружающей средой, а соответственно, и с природными ресурсами, по общему правилу требуется получение предусмотренных законом разрешений148 при условии соблюдения установленных экологических требований и экологических нормативов, что соответствует именно разрешительному типу (режиму) правового регулирования как отношений в области охраны окружающей среды, так и неразрывно связанных с ними отношений по охране и использованию природных ресурсов.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования природоресурсных отношений выражается в том, что виды прав на природные ресурсы и содержание правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) и других субъек­тов прав на них определяется исходя из формулы «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе». При этом могут применяться ограничивающие условия в виде установления конкретных обязываний, которые дополняют управомочивающие правовые нормы. В последних ограничивающие условия проявляются в случае, когда субъект выходит за пределы дозволенного.

Таким образом, основным «фундаментом» природоресурсных отраслей права является предмет — общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и тип (режим) правового регулирования — разрешительный, который знаменует действие общего запрета, являющегося «первым уровнем» нормативного регулирования.

Далее следует «надстройка» — «второй уровень» нормативного регулирования, в котором используются диспозитивный и императивный методы правового регулирования, и которые реализуются либо с помощью дозволений, в том числе с ограничивающими условиями, являющихся исключениями из общего запрета, либо предписаний.

Наконец, следующий «третий уровень» нормативного регулирования — это запреты, которые являются исключениями из дозволений «второго уровня», т. е. по отношению к ним — специальными правовыми нормами149.

Таким образом, земельное право представляет собой отрасль права, состоящую из совокупности правовых норм, основанных на разрешительном типе (режиме) правового регулирования и регулирующих отношения по использованию и охране земель (земельные отношения), объектом которых выступают природные объек­ты и природные ресурсы: земля, в том числе часть ее территории (зоны, земли), земельный участок одновременно как объект недвижимости, а также его часть в случаях, предусмотренных законом150.

§ 4. Соотношение земельного права с другими отраслями права

Поскольку земельные отношения относятся к однородной группе природоресурсных отношений, имеющих экологическое содержание, земельное право тесно связано с водным, лесным, горным правом и другими природоресурсными отраслями права по предмету правового регулирования, что объективировано в законодательстве (ст. 3 ЗК РФ).

Несмотря на специфику регулируемых отношений, между этими отраслями права есть определенная общность, обусловленная экологической взаимосвязью природных объек­тов и природных ресурсов. Поэтому в этих отраслях права имеется сходство основных начал, в том числе принципов, а также правовых институтов, что позволяет рассчитывать на возможную дальнейшую систематизацию правовых норм в рамках одной отрасли, предположительно — экологического права. В настоящее время земельное право содержит специальные правовые нормы, обеспечивающие охрану земель как компонента окружающей среды. Земельное право пересекается с другими природоресурсными отраслями права в случаях, когда использование земель или земельных участков осуществляется вместе с использованием иных природных ресурсов, и эти отношения не урегулированы нормами земельного права. В таких случаях применяются нормы соответствующих природоресурсных отраслей права.

Принципы и нормы конституционного права являются основополагающими для земельного права и иных природоресурсных отраслей права. Их значение подробно изложено в § 3 настоящей главы.

С гражданским правом нормы земельного права и иных природоресурсных отраслей права пересекаются в регулировании отношений, в которых земельный участок или его часть выступает как недвижимое имущество (ст. 1, 3 ЗК РФ). Однако нормы земельного права и иных природоресурсных отраслей права основаны на разрешительном типе (режиме) правового регулирования, определяют порядок распоряжения земельными участками и другими природными ресурсами, находящимися в публичной собственности, содержание правомочий собственников и других правообладателей земельных участков и иных природных ресурсов, а также определяют оборотоспособность объек­тов этих правоотношений, что подробно изложено в § 3 настоящей главы.

С административным правом — в нормах земельного права закрепляется содержательная сторона деятельности (компетенция) государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель.

Отдельно следует выделить юридическую ответственность. В целях реализации охранительных правоотношений, возникающих в связи с нарушением земельного законодательства, гипотезы правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, формируются из диспозиций норм земельного права.

Глава 2.
ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

§ 1. Понятие и классификация источников земельного права

Понятие источников земельного права неразрывно связано с исследованием сущности земельного права. Под источниками, или формами1, права в общей теории права понимаются официальные формы выражения, закрепления, изменения, отмены правовых норм2. Источники права в их классическом понимании представляют собой акты компетентных государственных органов, устанавливающие или санкционирующие нормы права; внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения3. Следовательно, источники земельного права отличает наличие в них норм земельного права, то есть правовых норм, регулирующих земельные отношения.

Источники земельного права неоднородны. Выделается несколько их видов, обусловленных как сегодняшним историческим периодом в развитии права, так и особенностью правовой системы, существующей в государстве4. Таким образом, на современном этапе развития земельного права к его источникам относятся нормативный правовой акт, договор нормативного содержания, правовой обычай. Этот перечень представляет собой первичную классификацию источников земельного права в зависимости от их правовой природы и особенностей формы.

При рассмотрении каждого отдельного вида источников земельного права возможны классификации второго уровня по различным основаниям. Так, например, нормативные правовые акты — самый распространенный и многочисленный вид источников земельного права — группируются по соответствующим основаниям в связи с наличием в системе российского законодательства трех структур — отраслевой, федеративной, иерархической5.

Во-первых, деление российского права и законодательства по отраслям дает основание для классификации источников земельного права в зависимости от принадлежности нормативного правового акта к той или иной отрасли. В такой классификации нормативные правовые акты подразделяются на:

– нормативные правовые акты, которые прямо направлены на регулирование земельных отношений. Условно, исходя из содержания, их можно наименовать земельными нормативными правовыми актами. В этой группе актов особо выделяются законодательные акты, регулирующие земельные отношения: именно они образуют в соответствии со ст. 2 ЗК РФ6 понятие «земельное законодательство». Земельное законодательство наряду с другими отраслями природоресурсного законодательства названо в ст. 72 Конституции РФ7;

– иные природоресурсные нормативные правовые акты (за исключением земельных), регулирующие земельные отношения лишь постольку, поскольку это необходимо для регулирования лесных, водных, горных, фаунистических отношений;

– нормативные правовые акты гражданского законодательства, устанавливающие содержание права собственности на землю, условия и порядок совершения сделок с землей;

– нормативные правовые акты, регулирующие отношения по охране окружающей среды и, соответственно, по охране земли как компонента природной среды;

– нормативные правовые акты законодательства о градостроительной деятельности, аграрного и иных отраслей законодательства, определяющие порядок осуществления отдельных видов деятельности на земельных участках согласно их целевому назначению и виду разрешенного использования.

Во-вторых, в рамках федеративной структуры российского законодательства нормативные правовые акты — источники земельного права подразделяются на:

– федеральные нормативные правовые акты (ЗК РФ, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»8 и др.);

– нормативные правовые акты субъек­тов РФ (например, Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»9, Закон Новосибирской области от 10 декабря 2012 г. № 275-ОЗ «О максимальном размере общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство»10).

Соподчинение актов на основе федеративного устройства российского государства тесно связано также с вопросом выделения нормотворчества на уровне местного самоуправления в регулировании земельных отношений. Однако прямое иерархическое соподчинение между соответствующими актами установлено быть не может, так как Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 3, 12) (см. § 5 настоящей главы).

В-третьих, исследование нормативных правовых актов — источников земельного права в рамках иерархической структуры предполагает их деление в зависимости от компетенции органа власти, принявшего акт, с учетом правил соподчинения нормативных правовых актов на основе их различной юридической силы при соблюдении принципа верховенства Конституции РФ и законов. В таком рассмотрении нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, подразделяются на следующие виды (подробно см. § 2 и 4): Конституция РФ, законодательные акты, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты (акты министерств и других органов исполнительной власти с полномочием нормативно-­правового регулирования). Соответствующие иерархии нормативных правовых актов выстраиваются и на уровне субъек­тов РФ при общем их соответствии федеральным нормативным правовым актам.

Своя классификация существует для договоров нормативного содержания (именуемых также нормативными, нормативно-­правовыми договорами). Нормативный договор — это содержащее правовые нормы соглашение между определенными субъектами права. Такие договоры прежде всего, конечно, устанавливают права и обязанности сторон соглашения, но их нормативность проявляется в том, что ими устанавливаются вместе с тем некоторые общие правила поведения, определенная программа действий для развития отношений сторон, цели и задачи. Особо важна роль договора как источника права в таких отраслях, как международное и конституционное право. Поэтому нормативные договоры — источники земельного права представляют собой комплекс главным образом договоров, предстающих одновременно источниками других отраслей права.

Виды нормативных договоров выделяются в зависимости от статуса сторон — участников нормативных договоров. Наибольшую группу договоров нормативного содержания образуют международные договоры, которые в свою очередь на основании п. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»11 делятся на межгосударственные, межправительственные и договоры межведомственного характера. По виду и наименованию международные договоры представляют собой договор, соглашение, конвенцию, протокол, обмен письмами или нотами, допускается и иной вид и наименование международных договоров.

Среди договоров нормативного содержания самостоятельную группу образуют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, образующие федеративный договор, и договоры между субъектами РФ, которые содержат нормы земельного права12.

К отдельному виду договоров нормативного содержания относится также коллективный договор, соглашение между работниками и работодателями в случае, если земельные отношения оказываются непосредственно связанными с трудовыми отношениями, как это предусмотрено ст. 9 Трудового кодекса РФ13. На основании ст. 41 Трудового кодекса РФ в коллективный договор в частности могут быть включены обязательства работников и работодателя по вопросам улучшения условий и охраны труда работников; экологической безопасности; оздоровления и отдыха работников и членов их семей. К числу таких вопросов, следовательно, могут быть отнесены вопросы, например, озеленения территории предприятия, организации мест отдыха в границах земельного участка, связанных с этим особенностей использования земельного участка, необходимого для осуществления трудовой деятельности работниками организации (см. § 3).

Такие источники земельного права как правовые обычаи также можно подразделить на виды в зависимости от их содержания на: а) собственно земельные в случае, когда обычаем предусмотрены особенности использования или охраны земель; б) иные природоресурсные; в) природоохранительные (см. § 6).

Следует заметить, что акты судебных органов в российской правовой системе не рассматриваются как источники права. Это акты, направленные на обеспечение точного и единообразного применения в деятельности судов правовых норм, регулирующих земельные отношения. Особняком в ряду актов судебной практики могут выступать лишь постановления Конституционного Суда РФ, по мнению некоторых исследователей, фактически представляющие собой источники права14, но относительно такой точки зрения есть много веских контрдоводов15. Сама двой­ственность оценок в этом случае обусловлена нечеткостью и неоднозначностью законодательных формулировок о юридической природе решений Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ, рассматривая и разрешая конкретные дела, в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»16 принимает решения, которыми нормативный акт признается не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, либо из которых следует необходимость устранения пробела в правовом регулировании, либо дается истолкование нормативного акта или отдельных его положений17.

Акты судебных органов, в особенности связанные с обобщением судебной практики, могут придавать земельно-­правовым нормам определенное толкование, важное для формирования подходов к разрешению земельных споров. Так, Верховный Суд РФ, в соответствии со ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»

...