А. Н. Жеребцов, А. Е. Горбань

Целевая концепция государственной миграционной политики Российской Федерации и административно-правовой механизм ее реализации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.401

Ж59

Авторы:

Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России, профессор кафедры «Гражданское и международное право» Государственного морского университета им. адмирала Ф. Ф. Ушакова. Автор более 300 публикаций по проблемам теории административного права и истории его науки, административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации;

Горбань А. Е., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия, депутат Законодательного Собрания Краснодарского края, председатель комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан. Автор публикаций по проблемам административно-правового регулирования миграционных правоотношений, организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Рецензенты:

Гришковец А. А., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН;

Букалерова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Российского университета дружбы народов.

В монографии предлагается и обосновывается система стратегических и отраслевых целей государственной миграционной политики страны, созданная на актах стратегического планирования в различных отраслях и сферах публичного управления. Подвергнуты анализу и сформулированы авторские подходы к определению направлений совершенствования и дальнейшего развития административно-правового регулирования достижения целей государственной миграционной политики на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации. Предлагаются пути расширения миграционно-правового режимного регулирования миграционных правоотношений, обосновываются пути кодификации российского миграционного законодательства.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2021 г.

Представленная работа может быть полезна профессорско-преподавательскому составу вузов, аспирантам и практическим работникам, студентам юридических высших учебных заведений и факультетов, интересующимся проблемами административно-правового регулирования миграционных правоотношений в Российской Федерации для достижения целей федеральной и региональной миграционной политики Российской Федерации.

УДК 342

ББК 67.401

© Жеребцов А. Н., Горбань А. Е., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы территориальной мобильности населения являются достаточно актуальными уже на протяжении многих десятилетий как на международном, так и национальном государственном уровнях. Особое значение приобретают данные проблемы на фоне современных мировых гуманитарных катаклизмов, европейского миграционного кризиса, угрожающего единству европейской интеграции. В ходе проводимых исследований проблем миграции населения различными социальными науками уделялось и уделяется достаточно много внимания различным аспектам территориального перемещения населения, что позволило накопить обширный научный «багаж» знаний об общих закономерностях возникновения, развития и осуществления территориальной мобильности людей, его влияние на политику, экономику и социальную и демографическую среду государств. Все это весьма значимо для формирования и развития правового регулирования миграционных процессов как на международном, так и национальном уровнях, ложится в основу стратегического планирования программного управления территориальной мобильностью общества на национальном и даже межгосударственном (интеграционном) уровнях.

Эффективное стратегическое планирование и программное государственное управление невозможно без определения «дерева целей» данного вида деятельности и формирования на основе данных целей административно-правового механизма их достижения. Решение данных проблем государственной миграционной политики и ее региональных аспектов обосновывает актуальность данного научного исследования в направлении совершенствования административно-правового механизма реализации данного вида государственно-политической деятельности и программного публичного управления в рассматриваемой социальной сфере.

Сформированная по поручению Президента РФ концепция реформирования российского миграционного законодательства, отраженная в Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 6221, Плане мероприятий по реализации положений данной концепции, утвержденных Правительством РФ, Перечне поручений Президента РФ по реализации положений концепции, требует новых подходов и решений для целей стабилизации миграционной ситуации в стране на фоне европейского миграционного кризиса и предупреждения миграционных угроз национальной безопасности Российской Федерации, которые предложены в рамках формулируемой авторами целевой концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. Авторами исследования предложены пути совершенствования существующих и становления новых административно-правовых механизмов миграционного режимного регулирования миграционных правоотношений, совершенствования и развития мер административного принуждения и профилактики незаконной миграции, адаптации и интеграции мигрантов в экономическую и социальную среду российского общества. Системное решение данных проблем, по мнению авторов, возможно посредством комплексного целевого подхода к регулированию миграционных правоотношений в Российской Федерации в рамках сформированной системы основных миграционных потоков внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграции населения. Данное правовое регулирование территориальной мобильности населения возможно лишь посредством разработки и принятия единого кодифицированного законодательного акта Миграционного кодекса Российской Федерации.

Глава I. СИСТЕМА ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Эволюция развития системы целей государственной миграционной политики Российской Федерации

За последние 29 лет, с момента принятия первого акта стратегического планирования в сфере миграции населения — Республиканской долговременной программы «Миграция», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1992 г. № 327 — и до настоящего времени, ознаменованного действием Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622, цели миграционной политики страны подверглись серьезным трансформациям, которые объективно обусловлены развитием социально-экономических, демографических и миграционных отношений как в России, так и в мире в целом. Кроме этого, сформулированные в настоящее время цели государственной миграционной политики России в некоторых аспектах диссонируют с иными актами стратегического планирования в различных социальных сферах, что порождает комплекс проблем реализации государственной социально-экономической политики, порождает противоречия и несогласованность в работе различных звеньев механизма государства и прежде всего в деятельности единой централизованной системы исполнительной власти. Данная несогласованность порождает, в том числе, проблемы дальнейшего совершенствования механизма административно-правового регулирования реализации государственной политики в сфере территориальной мобильности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Проблема целеполагания в социальном управлении и в особенности в управлении публичном, принадлежит, как отмечала Г. В. Атаманчук2, к числу самых актуальных и весьма значимых для управленческой теории и практики деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов наделенных исполнительно-распорядительными полномочиям. Если взять недалекое прошлое, то глобальное общегосударственное целеполагание формировалось в директивных документах съездов партии и доводилось до общества через публикацию материалов этих съездов. Для СССР эти документы были основными документами стратегического планирования, на основании которых Госплан СССР строил «дерево целей» государственного управления. В настоящее время формирование целей государственно-управленческой деятельности государства и общества осуществляется в актах стратегического планирования, к основным видам которых в соответствии с ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 18.07.2019) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3 относятся: а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.

В сфере миграции традиционно принимаются акты стратегического планирования (программы и концепции), которые формируют цели деятельности всей системы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области государственного управления миграционными процессами. Начиная с момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в независимой России был принят целый ряд такого пода документов: Республиканская долговременная программа «Миграция» от 18 мая 1992 г.4; Федеральная миграционная программа, утвержденная Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 (с изм. от 13 июня 1996 г.)5; Федеральная миграционная программа, утвержденная постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 9356; Федеральная миграционная программа на 1998–2000 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 14147; Концепцией регулирования миграционных процессов в РФ, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р8; Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом РФ 13.06.20129; Концепцией государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 62210.

При всем при этом следует отметить, что в настоящее время до конца не сформировался подход к теоретическому обоснованию целей государственной политики в сфере миграции населения. Цель государственно политической деятельности следует рассматривать как сформированное целеполагание, заключающееся в:

• образовании адекватной развитому обществу социальной его структуры и форсированнее мер по развития человеческого капитала11, т.е. к глобальным целям государственной политики, в конечном счете, можно отнести формирование развитого состава и институциональной структуры общества, а также формирование у членов этого общества адекватных знаний, умений, навыков, опыта, здоровья, интеллектуальных и физических способностей к труду, которые могут использоваться или используются в экономических целях для получения или увеличения дохода общества12;

• основывается на объективно определенных потребностях общественного развития, формирующих общественную мотивацию деятельности по достижению определенного целеполагания;

• прямой связанности с необходимостью обеспечения надлежащего качества государственного управления («надлежащего», «хорошего», «эффективного», «разумного», «электронного», «открытого»13), укрепления законности и правопорядка в данной сфере, а также повышения ответственности сотрудников органов публичной власти за улучшение уровня жизни граждан Российской Федерации14;

• формировании системы государственного управления общественными процессами (организационно-правовой аспект целеполагания), т.е. формирования субъектного состава, действующие для достижения целей управления15;

• определении системы решаемых задач и реализуемых функций при осуществлении государственного или иного публичного управления, т.е. инче говоря, формирования содержания процесса (циклов) государственного управления16;

• характеристике процесса публичного управления, а также в связи с выделением в нем, помимо субъекта и объекта публичного управления, еще и методов государственно-управленческого воздействия на общественные отношения17;

• формировании особого блока отношений, оформленных в качестве правового режима, — отношения в сфере государственного стратегического планирования18;

• в адекватности объема правовой компетенции государства и его органов, формировании необходимых ресурсов публичного управления19;

• нормативно-правовом обеспечении целеполагания, т.е. придания цели нормативного содержания, обязательного к исполнению субъектами которым поручено достижение цели20;

• многоаспектности целеполагания, где выделяется основная цель и цели производные от основной, т.е. формирований «дерева целей» публичного управления: генеральных и частных, совместных и индивидуальных, начальных, промежуточных и конечных, оперативных и стратегических, краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных целей управленческой деятельности21;

• территориальной и отраслевой дифференциации предвосхищения желаемого результата публично-управленческой деятельности22.

Приведенная система признаков, характеризующих процессы целеполагания в процессе осуществления государственно-политической управленческой деятельности, дает возможность формировать научно-обоснованную концепцию целеполагания в различных экономических, социальных и политических сферах деятельности общества и государства, его отдельных институтов и социальных общностей (групп). По нашему мнению, приведенная система характеристик целей государственной политики в сфере публичного управления является методологический основой любого вида публично-управленческого целеполагания. Без учета приведенных характеристик невозможно формирование, по нашему мнению, научно обоснованной концепции целеполагания в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере территориальной мобильности населения. Для полноценного анализа целей государственной миграционной политики уместно подвергнуть анализу эволюцию целей управленческой деятельности государства в сфере миграции населения (территориальной мобильности населения) на различных этапах развития современной российского государственности.

К числу первых актов, определяющих цели государственной политики по управлению территориальной мобильностью населения, следует отнести Республиканскую долговременную программу «Миграция» от 18 мая 1992 г. Л. Л. Рыбаковский так охарактеризовал демографическую ситуацию в стране в указанное время, что отражает потребности стратегического планирования в сфере миграции населения в последнем десятилетии ХХ века: «В последнее десятилетие ХХ и первое десятилетие ХХI вв. (1991–2010 гг.), в результате наступившей депопуляции, миграция стала выступать фактором компенсации естественной убыли населения. Заметим, что 1991 г. — это последний год, когда был, хотя и небольшой, но все же, естественный прирост населения, который вместе с миграционным сальдо завершил, продолжавшуюся в течение 55 послевоенных лет, восходящую демографическую динамику. В 1992 г., несмотря на естественную убыль, численность населения за счет миграции увеличилась, правда на мизерную величину (0,1 млн человек). Все последующие годы оно сокращалось, так как миграционное сальдо было недостаточным, чтобы полностью компенсировать естественную убыль»23. При всем при этом приведенная программа определяла следующие цели и приоритеты государственной миграционной политики страны:

1. Защита прав и интересов граждан России, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами — данная цель основывалась на общепризнанном суверенном праве государства, заключающегося в защите прав и свобод своих граждан как находящихся на территории государства, от негативных факторов внешней миграции из-за рубежа, так и защиты прав и свобод граждан РФ, оказавшихся за границей. Данная цель государственной миграционной политики того периода основывалась на положениях ст. 31 и 32 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в ред. 10 декабря 1992 г.). Она нашла развитие в целом ряде законодательных актов как ранее действовавших, так и современных, например, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ (с изм. и доп.) «Консульский устав Российской Федерации»24; п. 6 Положения о Посольстве Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 (с изм. и доп.)25 на посольство РФ и консульское учреждение РФ возлагаются задача и функции по защите в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации с учетом законодательства государства пребывания. Данная цель, сформированная в начале 90-х годов ХХ века, в различной степени модернизации, сохранил свое значение и для последующих актов стратегического планирования, определяющих цели государственной миграционной политики страны.

2. Управление миграционными процессами в России, регулирование въезда и выезда мигрантов в Россию, оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам — данная цель впервые провозгласила необходимость государственно-властного воздействия субъектов, осуществляющих государственно-политическую и управленческую деятельность, на процессы территориальной мобильность людей. Причем это управленческое воздействие в соответствии с Республиканской долговременной программой «Миграция» от 18 мая 1992 г. должно было осуществляться по следующим направлениям, определяемым как виды миграционных потоков, которые выделялись по содержанию и характеру территориальной мобильности людей: внешней и вынужденной миграции населения. Между тем программа не акцентировала внимание на необходимость управленческого воздействия на такие миграционные потоки, как поток внутренней (социально-экономической), поток внешней трудовой (которая не выделялась в самостоятельный поток из внешней миграции) и поток незаконной миграции населения. В рамках реализации данной цели в период функционирования Республиканской долговременной программы «Миграция» от 18 мая 1992 г. формировалась система органов государственной власти, наделенных полномочиями в сфере управления миграционными процессами. Так, по утверждению А. Н. Сандугея, «после распада Союза ССР в 1991 г. при Министерстве труда и занятости населения РСФСР создается Комитет по делам миграции населения26. Спустя полгода, 16 июня 1992 г., на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации образуется Федеральная миграционная служба России27»28. Наделялись полномочиями в сфере миграции населения и другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и даже органы местного самоуправления29. Сформировав данную цель в 1992 г., государство начало формировать организационно-правовую систему управления миграционными процессами, которая до конца так и не была сформирована в рамках приведенной миграционной программы.

3. Содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в РФ путем создания законных и гуманных условий приема и размещения — приведенная цель основывалась на формировании идеи «гуманной миграционной политики государства», основанной на общепризнанных принципах и нормах, действующего в то время международного права и, прежде всего, была направлена на реализацию третьей стадии миграционного процесса «приживаемости мигрантов по новому месту пребывания (жительства)»30. Приведенная цель приобретала особую актуальность в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.31, которая вступила в силу для Российской Федерации с 1 февраля 1993 г. При этом обращает на себя внимание формулировка приведенной цели. Целеполагание ориентировало систему органов государственной власти и органов местного самоуправления на осуществление социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов, что предполагало создание региональных программ приема и размещения вынужденных мигрантов (беженцев и, прежде всего, во множестве появившихся вынужденных переселенцев). Адаптация и интеграция вынужденных мигрантов должна была осуществляться на основе законных и гуманных условий приема и размещения по территории Российской Федерации вынужденных мигрантов. Реализация данных целевых установок привела к принятию Законов РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»32 и от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»33, а также развивающих их подзаконных нормативно-правовых актов, которые предусматривали комплекс социально-экономических гарантий поддержки вынужденных мигрантов, формировании центров временного размещения, предоставления жиль вынужденным переселенцам и т.п. В целом следует признать, что приведенная цель, хотя и не была, по экономическим причинам, реализована в полном объеме, между тем определенные меры по защите данной группы «обездоленных» мигрантов были предприняты.

4. Осуществление международного сотрудничества в области миграции населения — данная цель актуализировала потребность интеграции Российской Федерации в систему международных институтов в сфере миграции и прежде всего функционирующих в рамках ООН (Управление Верховного комиссара по делам беженцев, Международная организации миграции, Международной организации труда и др.) и других международных региональных организациях. Достижение данной цели требовало от Российской Федерации активизации усилий по присоединению к международным договорам в сфере миграции, вступление в качестве государства-члена в деятельность международных организаций в сфере миграции, формировании национального миграционного законодательства, соответствующего общепризнанным принципам и нормам международного права.

Дальнейшим шагом, направленным на совершенствование целеполагания государственной миграционной политики, стало принятие Указа Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668, утвердившего Федеральную миграционную программу34, Постановления Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»35 и Постановления Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998–2000 годы»36. Приведенные три нормативно-правовых акта сформулировали идентичные цели государственной миграционной политики, которые сводились к следующим положениям:

1. Регулирование миграционных потоков — в рамках указанных программных документов миграционный поток понимался как совокупность территориальных перемещений населения, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы. В рамках приведенной цели регулирование должно осуществляться в отношении вынужденной, внешней, внешней трудовой, незаконной и внутренней (социально-экономической) миграции. В рамках анализа данной цели уместно отметить, что разработчики программы не определили какой вид регулирования миграционных потоков будет осуществляться. В этой связи уместно отметить, что регулирование в данном смысле может быть либо «государственным регулированием», либо «правовым регулированием». В первом случае регулирование миграционных потоков следует понимать как функцию государственного управления, а во втором случае правовое регулирование означает процесс целенаправленного формирования, реализации и охраны общественных отношений. В свою очередь правовое регулирование в контексте государственного управления — «это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности)»37. Государственное регулирование шире правового регулирования поскольку охватывает не только аспекты воздействия нормативно-правовых предписаний на объект управления, но и организацию такого воздействия, включающая организацию управляемой системы, организацию прямых и обратных связей между системой управляющей и управляемой, предоставлении методов воздействия на управляемого субъекта и организации их применения, установления процедур воздействия управляющего субъекта на объект управления. В теории государственного управления государственное регулирование определяется как «… система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями с целью приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям хозяйствования»38. Следовательно государственное регулирование представляет собой деятельность по правовому регулированию и организации осуществления стадий процесса государственного управления, т.е. сбора, обработки и анализа управленческой информации, разработке и принятия управленческого решения, организации исполнения принятого управленческого решения и государственного контроля за принятым (исполненным) управленческим решением.

В контексте приведенных трех актов стратегического планирования в сфере миграции населения регулирование миграционных потоков сформулировано весьма невнятно, что порождало и порождает до настоящего времени комплекс проблем, связанных с интерпретацией рассматриваемой цели. Все регулирование миграционных процессов в рамках приведенных программ, в конечном счете сводилось, к формированию механизма правового регулирования миграционных потоков, создании органов и организаций, осуществляющих деятельность в сфере миграции (например, центров временного размещения мигрантов), организации механизмов приема и размещения, а также расселения мигрантов, разработка программ помощи мигрантам, разработка межрегиональных и региональных миграционных программ. Организация взаимодействия между различными федеральными и региональными органами в сфере миграции, разработке и внедрении адаптационных программ, направленных на повышение степени приживаемости мигрантов, обеспечение занятости мигрантов и, конечно же, финансирование всех этих мероприятий.

Подводя итог, характеристики рассматриваемой цели государственной миграционной политики следует отметить, что она не только сформулирована некорректно, но и не обеспечена задачами и функциями, которые должны были быть реализованы для ее достижения. Представляется уместным данную цель сформулировать следующим образом: осуществление государственного управления и правового регулирования миграционных потоков. Этот подход не позволит образования двойственности в определении содержания этой цели и позволяет более конкретно формировать задачи. Функции, приоритеты, правовые средства осуществления воздействия на основные пять видов миграционных потоков в Российской Федерации.

2. Преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции — данная цель обосновывала актуальность деятельности государства в сфере незаконной миграции населения. Проблема незаконной миграции является весьма актуальной, так как данный поток оказывает существенное влияние на социально-экономическое и криминогенное состояние общественных отношений в стране. При этом значимость данного миграционного потока заключается в отсутствии определенных данных о количественном составе данного вида мигрантов. Так, по мнению отдельных ученых, показатели незаконной миграции варьируются от 1,5 до 15 млн человек39, другие считают, что численность незаконных мигрантов в России составляет около 3,6 млн человек40. Официальные источники исходят из того обстоятельства, что количество незаконных мигрантов варьируется от 8 до 10 млн человек41. Все это свидетельствует о значительности данного миграционного потока для миграционной ситуации в Российской Федерации как ранее, при условии открытости границ между республиками бывшего СССР, так и сейчас. Профилактика, предупреждение и пресечение незаконной миграции населения является важной целью миграционной политики любого государства. Между тем, анализ положений рассматриваемых программ позволяет признать, что данные акты стратегического планирования предусматривали организацию и осуществления иммиграционного контроля, заключающегося в: а) контроле за въездом (выездом) иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, и транзитных пассажиров; б) учете, идентификации различных категорий мигрантов в пунктах иммиграционного контроля; в) организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в страну с поддельными документами или не попадающих под статус беженцев, либо сообщивших о себе ложные сведения; г) разработке и осуществлении мер по предотвращению незаконной миграции; д) поддержании рабочих контактов с иммиграционными службами стран «нового» и «старого зарубежья». Как видно из приведенных подходов следует признать, что в рамках указанных мер достичь цели преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции было невозможно. Решение вопросов преодоления негативных последствий незаконной миграции уместно начинать с формирования административно-правовой основы профилактики, предупреждения и пресечения незаконной миграции, что в рамках рассматриваемых программ реализованы не были.

Изложенное позволяет признать, что наиболее правильно данную цель государственной миграционной политики следовало бы сформулировать следующим образом: формирование и реализация административно-правовых и организационных мер, направленных профилактику, предупреждение и пресечение незаконной миграции населения.

3. Обеспечение беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов — данная цель заключается в необходимости, прежде всего, формирования правового статуса всех видов мигрантов. Актуальность данной цели заключался в потребности не только формирования правового статуса мигрантов, но и обеспечения его реализации, тем более что Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»42 и Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998–2000 годы»43 устанавливали приводят обширную систему субъектов миграции — мигрантов: 1) во внешней миграции: а) эмигранты, в том числе: граждане России, выезжающие с ее территории по причинам политического, экономического и этнического характера, а также по личным мотивам (воссоединение семей, вступление в брак); лица, ранее прибывшие на территорию Российской Федерации и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев, выезжающие с территории России; граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, но не являющиеся гражданами Российской Федерации, выезжающие с ее территории; б) эмигранты транзитные — граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами России, постоянно проживающие в государствах — бывших республиках Союза ССР и прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны; в) иммигранты — иностранцы (иностранные граждане и лица без гражданства), прибывающие в Россию (находящиеся на территории Российской Федерации) в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года, Протоколом к ней 1967 года и Законом Российской Федерации «О беженцах»; г) иммигранты транзитные — иностранцы, прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны; 2) в вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации, в том числе: а) граждане бывшего Союза ССР; б) граждане государств — бывших республик Союза ССР, в том числе граждане Российской Федерации; в) граждане других государств; г) лица без гражданства (апатриды); д) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды); 3) во внутренней миграции являются: а) граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, осуществляющие перемещения по ее территории; б) нетитульное население — население, относящееся к этническим группам, не имеющим национально-территориальных образований в составе государства; 4) в незаконной миграции являются: а) эмигранты неконтролируемые — граждане Российской Федерации, выезжающие с территории государств — бывших республик Союза ССР в другие иностранные государства; б) эмигранты нелегальные — граждане Российской Федерации, нелегальным способом выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу Российской Федерации с иностранными государствами; в) иммигранты незаконные, к которым относятся: иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует их намерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иностранцы, прибывающие в Россию нелегально, в том числе через государства — бывшие республики Союза ССР; 5) лица, в отношении которого применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации, называется: лицо, которому закрыт или ограничен въезд на территорию Российской Федерации из-за совершения им противоправных действий; лицо, являющееся членом организации, представляющей угрозу национальной безопасности или общественному порядку; лицо, которому ограничен въезд по причинам медицинского и санитарно-эпидемиологического характера; 6) во внешней трудовой миграции являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются (трудящиеся — мигранты).

Столь обширная система субъектов миграционных правоотношений, заявленная в приведенных актах стратегического планирования государственной миграционной политики того времени, ставила перед федеральными органами государственной власти амбициозные задачи, а именно нормативно-правовое формирование и обеспечение реализации правового статуса указанных мигрантов, что реализовано на практике в полной мере не было, например, до настоящего времени остается открытым вопрос об административного правовом статусе незаконных мигрантов44, мигрантам, которым ограничен или закрыт въезд на территорию РФ или выезд с территории РФ и некоторым другим.

Давая характеристику приведенной цели государственной миграционной политики страны, которая реализовывалась с 1994 по 2001 г., следует констатировать, что она в полной мере достигнута не была, так как в этот период не были приняты основные законодательные акты в сфере миграции населения, за исключением Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»45 и отдельных подзаконных нормативно-правовых актов. Следует также отметить, что в рассматриваемый период не было в полной мере организационно обеспечена беспрепятственная реализация прав и свобод мигрантов. Это было обусловлено дуализмом управления миграционными процессами, который характеризовался, закреплением полномочий в сфере внутренней, внешней и незаконном миграции за МВД России и в сфере внешней трудовой и вынужденной миграцией за Федеральной миграционной службой46. Нельзя не отметить также, что в 2000 г. функции ФМС России были переданы во вновь созданное Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, которое просуществовало чуть более года и было упразднено47. Все приведенная организационно-правовая «чехарда» не могла не повлиять на эффективность реализации рассматриваемой цели государственной миграционной политики России.

4. Осуществление гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории РФ — данная цель вообще вряд ли может расцениваться на цель государственной миграционной политики, так как носит морально-этический и нравственный аспект. При всем при этом, совершенно не понятно, почему государственная миграционная политика целой страны должна акцентировать внимание на гуманном отношении лишь к лицам, ищущим убежище на территории страны. Получается, что гуманного отношения не требуют лица, обратившиеся с ходатайством о признании беженцем, вынужденным переселенцем, признанные таковыми и иные виды вынужденных мигрантов. Пожалуй, уместно признать необходимым гуманное обращение в целом к мигрантам, но в те годы особого гуманизма у государства не было и в отношении собственных граждан. В этой связи отмеченная цель государственной миграционной политики страны скорее должна была бы сформулирована как цель адаптации и интеграции мигрантов в социальную и национально-этническую среду российского общества, но данная цель в миграционной политики России появится позже.

В целом следует констатировать:

• во-первых, до начала 2000-х годов государственная миграционная политика страны отражалась в государственных программа, которые выступали актами стратегического планирования в сфере миграции населения в России;

• во-вторых, цели формулировались бессистемно не охватывая всех необходимых направлений государственно-политической деятельности по управлению миграционными процессами. Отдельные цели выглядели весьма «усечено» не отражая потребности управленческого воздействия на миграционные процесса, а порой носили в своем содержании не государственно-управленческий, а морально-нравственный характер;

• в-третьих, реальное достижение, приведенных в рассмотренных нами актах, целей государственной миграционной политики было затруднительно по многим причинам: 1) экономическим — имеющийся в то время кризис не позволял в полной мере решить проблемы миграции, численность мигрантов было весьма велико из-за распада СССР, все это породило многочисленные потоки внешней трудовой иммиграции и эмиграции; 2) социальные — этнические и национальные конфликты порождали многочисленный поток вынужденной миграции; 3) правовые — формирование миграционного законодательства в ту пору осуществлялось по остаточному принципы, уделялось внимание экономическим и политическим проблемам страны; 4) организационно-правовая — отсутствие научно обоснованного подхода к осуществлению государственного управления миграцией населения и формирования системы управления миграционными потоками.

В последующем цели государственной миграционной политики формулировались уже не в государственный программа, а концепциях государственного регулирования или концепции государственной миграционной политики. В этой связи уместно кратко остановиться на юридической природе «программы» и «концепции» как правовых актах, формулирующих содержание государственной миграционной политики.

Действовавший в то время Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (в ред. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально — экономического развития Российской Федерации»48 понятие «концепция социально-экономического развития Российской Федерации» определял как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В свою очередь «программа социально-экономического развития Российской Федерации» рассматривалась как комплексная система целевых ориентиров социально — экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Анализ положений приведенного закона позволяет признать, что и концепция, и программа являются актами стратегического целеполагания в социально-экономической сфере. Их принципиальное различие заключалось в том, что концепция формировалась на основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу (10 лет) (ст. 3), а программы разрабатывались на среднесрочную перспективу на основании послания Президента РФ (ст. 4). В смысле данного закона концепция и программа являются актами планирования, прогнозирования и целеполагания. Однако данный закон не предполагал принятие специальных программ и концепций в сфере миграции населения, между тем определенные аспекты миграционной политики могли содержаться в положениях программ и концепций социально-экономического развития России в разделе, посвященном социальной политике Российской Федерации (ст. 4).

По-иному законодатель подходит к характеристике этих понятий в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 18.07.2019) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»49. Среди актов стратегического планирования концепция не приводится в ст. 11 указанного закона. А. Н. Сандуней, между тем, высказывает предположение, что «возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с пд. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»50. Другим доводом приведенного автора о том, что концепция миграционной политики России не может быть признана актом стратегического планирования является то обстоятельство, что «… под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ»51. Однако программы, как акты стратегического планирования, достаточно распространены, например, государственные программы Российской Федерации, государственная программа вооружения. Все это в конечном счете должно быть учтено при определении формы, в которой должна находить отражение государственная миграционная политика. По смыслу ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 18.07.2019) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»52 стратегическое планирование в сфере миграции может осуществляться в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований. Стратегическое планирование в сфере миграции может осуществляться в рамках стратегии социально-экономического развития РФ, стратегии национальной безопасности РФ, а также основ государственной политики, доктрины и других документов в сфере обеспечения национальной безопасности РФ. Как самостоятельный документ закон допускает принятие отраслевого документа стратегического планирования РФ в сфере миграции населения. Одновременно таким документом является документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. Это в конечном счете означает, что отраслевой документ стратегического планирования в сфере миграции населения может быть принят на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в любой юридической форме (стратегии, программе, концепции, основных направлениях и т.п.).

Поэтому, по нашему мнению, акты стратегического планирования в сфере миграции могут быть разработаны, рассмотрены и утверждены (одобрены) в форме как программы, так и концепции, тем более что юридических особенностей данных актов, действующее законодательство о стратегическом планировании, не предусматривает.

Новым этапом стратегического планирования в сфере миграции стало принятие Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р. Данный документ принципиально по-новому подошел к определению целей государственной миграционной политики России, которые получили определенное развитие в последующих актах стратегического планирования. Приведенный документ закреплял следующие цели, мы подчеркиваем, не государственной миграционной политики России, а регулирования миграционных процессов в Российской Федерации:

1. Формирование устойчивого социально-экономического и демографического развития страны — данная цель фактически констатировала то обстоятельство, что государственная миграционная политика России является составной частью государственной социально-экономической и демографической политики, выступая неотъемлемой частью приведенных видов государственных политик. Это подтверждает следующие обстоятельство, во-первых, акты стратегического планирования в социально-экономической и демографической сферах содержит разделы посвященные вопросам миграции населения, во-вторых, признается, что государственная миграционная политика является неотъемлемой частью государственной политики в социально-экономической и демографической сферах, в-третьих, констатируется тот факт, что государственная миграционная политика страны в конечном счете выступает дополнительным государственно-политическим и управленческим, в том числе правовым, правовым инструментом (средством) реализации указанных видов государственной политики.

Рассматриваемый целевой ориентир, впервые в Российской Федерации, определил необходимость управления миграцией населения в качестве дополнительного инструмента более широких сфер государственно-управленческой деятельности государства. При этом каждый из потоков решает в рамках государственной миграционной политики собственные задачи социально-экономического и демографического устойчивого развития государства: внешняя миграция частично должна была решать демографические проблемы; внешняя трудовая миграция актуальна для устойчивого развития экономики государства; вынужденная, внутренняя (социально-экономическая) и незаконная имеет определенное значение для решения социальных, экономических и демографических проблем государства.

2. Обеспечение национальной безопасности РФ — представленная цель является другой новой и значимой целью государственной миграционной политики России. Выступая составной частью государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности, государственная миграционная политика должна строиться таким образом, чтобы обеспечить реализацию национальных интересов Российской Федерации посредством реализации стратегических национальных приоритетов в сфере государственной и общественной безопасности, повышения качества жизни российских граждан и обеспечения устойчивого экономического роста. Это означает, что государственная миграционная политика органически связана со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68353, а сформулированная цель является одной из значимых и вполне обоснованных целей государственной миграционной политики страны.

3. Удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах — приведенная цель, как и пятая цель рассматриваемой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р, установлена в целях повышения эффективности государственного управления внешней трудовой миграцией населения. В рассматриваемый период данная цель имела приоритетное значение, так как в то время господствовала либерально-экономическая идея расширения привлечения в экономику «дешевой иностранной рабочей силы» в ущерб российскому национальному рынку труда. Между тем остро стояла задача выведения иностранных работников из «тени», существовала насущная задача легализации большого числа скрытых внешних трудовых мигрантов, что требовало существенного реформирования административных процедур получения разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы, получения разрешения иностранными работниками разрешения на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации.

Следует признать, приведенная цель в рамках рассматриваемой концепции системно решена не была. Принятый Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»54 содержал единственную ст. 13, посвященную внешней трудовой миграции населения. Однако правовое регулирование данного миграционного потока продолжало регламентироваться на уровне подзаконных нормативно-правовых акта, например, Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»55 и др. При всем при этом, нам представляется, что приведенная цель государственной миграционной политики России была излишней и реализовывалась в рамках первой цели, отмеченной в рассматриваемой концепции.

4. Рациональное размещение населения на территории страны — представленная цель Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации направлена на формирование системы задач, которые должны быть решены в рамках внутрипереселенческой политики страны. Здесь следует отметить, что в истории Российского государства предпринимались активные меры по реализации переселенческой политики по колонизации малонаселенных территорий сначала Европейской части России, а позже Урала и Восточной Сибири. Реализация переселенческой политики осуществлялась специально созданными переселенческими органами. Так, например, с 1885 по 1903 г. в Сибирь было переселено до 1,9 млн человек56. Определенные меры по переселению малонаселенных территорий страны осуществлялось в период существования СССР, например, эвакуация промышленных предприятий на Урал и Сибирь, освоение целинных земель Южного Урала и Казахстана. При этом за почти тридцатилетний период существования современной России каких-либо серьезных мер по реализации переселенческой политики страны не осуществлялось. Не было предпринято никаких мер по переселению в малонаселенные районы страны населения и в рамках рассматриваемой Концепции, которая реализовывалась почти шестнадцать лет, за исключением, пожалую лишь, мнимую попытку предоставления «дальневосточного гектара»57 и переселения соотечественников, проживающих за рубежом58.

Все это в конечном счете свидетельствует, что определенная в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации цель рационального размещения населения на территории страны практически не реализовывалась. Представляется, что практическое осуществление данной цели в рассматриваемый период было преждевременно и экономически не обеспеченно. Реализация переселенческой политики по рациональному размещению населения на территории Российской Федерации требует не только серьезного специального планирования и программирования, но и финансово-экономического обеспечения. Осуществление данной цели в определенной мере стали реализовывать лишь последние пять лет. Между тем в современной Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 г., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 62259 рассматриваемая цель сформулирована по-иному.

5. Использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов — представленная цель получила активную реализацию посредством совершенствования законодательного регулирования потока внешней трудовой миграции и внесения изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 01.03.2020) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»60 в части привлечения и использования в Российской Федерации высококвалифицированных работников. Так, Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»61 ввел ст. 13.2, которая определяла понятие высококвалифицированного работника, порядок оценки их квалификации. Кроме этого данная законодательная новелла установила упрощенный порядок привлечения иностранных высококвалифицированных работников: 1) они принимаются без получения разрешения на привлечение к работе иностранных граждан; 2) к высококвалифицированным специалистам не применяется система квотирования; 3) разрешение на работу выдается на срок найма иностранного специалиста, но не более чем на три года (при этом срок действия стандартного разрешения на работу не превышает одного года); 4) срок обработки ходатайства государственными миграционными органами составляет 14 рабочих дней начиная с момента подачи ходатайства; 5) к организациям, имеющим право привлекать на работу высококвалифицированных специалистов и подпадающих под упрощенный порядок, относились такие организации, которые в течение двух лет, предшествующих подаче ходатайства, не допускали каких-либо административных нарушений, связанных с привлечением и использованием иностранных граждан. В последствии данные законодательные нормы получили дальнейшее развитие в подзаконны нормативно-правовых актах62.

Между тем следует отметить, что приведенная цель формулировалась весьма широко и не сводилась только к использованию труда высококвалифицированных иностранных работников. В ней продолжала прослеживаться одна и та же либеральная идея — привлечение большего количества дешевой иностранной рабочей силы на российский рынок труда, беспощадная их эксплуатация без каких-либо социальных гарантий в ущерб работникам российским гражданам. Эта тенденция продолжается сохраняться и до настоящего времени с различной степенью интенсивности. В этой связи нам представляется необходимым отметить, что рассматриваемая цель, сформулированная как самостоятельная, является бесполезной или реально скрывающая вредоносный свой характер для российской государственной миграционной политики. Представляется, что приведенная цель должна иметь иное целеполагающее значение и смысловое содержание.

Следует в заключении анализа целей Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации признать следующее:

Во-первых, как видно из приведенных целей государственная миграционная политика в начале ХХI века переориентировалась на социально-экономические приоритеты ее осуществления, что в целом характеризовало ее как либеральную государственную миграционную политику, где человек с его проблемами остается в стороне насущной проблемы мнимого роста экономики, тем более, что «экономический рост» при общем обнищании граждан является фикцией, направлен обогащение малой социальной прослойки, называемой себя «национальной элитой»;

Во-вторых, само название документа «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» вызывает больше проблем, чем то, чего хотели добиться этим документом. При этом сформированные в данном документе цели можно определить как три основные: социально-экономическая, обеспечение национальной безопасности и осуществление переселенческой политики. Остальные цели стратегическими целями признаны быть не могут.

В-третьих, анализ положений данного документа в части задач, решаемых в рамках данной Концепции, свидетельствует об отсутствии их корреляции с предложенными целями, что уже свидетельствует о невозможности ее исполнения в соответствии с определенными направлениями целеполагания;

В-четвертых, основными направлениями регулирования миграционных процессов в соответствии с Концепцией стали: обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации; создание условий для интеграции вынужденных мигрантов в Российской Федерации; содействие привлечению иммигрантов на работу в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами; вхождение Российской Федерации в международный рынок труда и регулирования экономической миграции; создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в Российской Федерации и временно находящихся на других территориях страны; поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; оптимизация внутренних миграционных процессов и содействия эффективному использованию трудовых ресурсов; создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах Российской Федерации; содействие добровольному переселению соотечественников из государств-участников СНГ и государств Балтии. В этой связи удивляет то обстоятельство, что основные направления регулирования миграционных процессов в Российской Федерации шире, чем те цели, которые данная Концепция провозглашает. Все это еще раз свидетельствует о не проработанности данного документа и как следствие его осуществление страдало низкой эффективностью.

Следующим этапом формирования системы целеполагания в сфере миграции населения стала Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 62263. Данный документ в качестве целей государственной миграционной политики России выделяла:

1. Обеспечение национальной безопасности РФ, защищенности и комфортности для проживания населения РФ — в рамках данной цели на первое место выходит проблема обеспечения национальной безопасности государства. Это обусловлено, прежде всего, теми процессами, которые имели место в Европе в связи с наплывом незаконных и неконтролируемых мигрантов в страны ЕС. Угрозу незаконная миграция представляет и для Российской Федерации. Эти угрозы связаны с возможностью проникновения на территорию страны террористических и экстремистских элементов, ростом числа преступлений, совершаемых иностранными гражданами, высокой степень административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства, особенно в экономической сфере, сфере налогообложения и т.п. Все это требовало и требует в настоящее время активных действий государственной власти всех уровней и местного самоуправления решения проблем незаконной миграции населения, которая угрожает национальной безопасности государства, защищенности российских граждан и комфорту их проживания в Российской Федерации.

2. Стабилизация и увеличение численности постоянного населения РФ — приведенная цель характеризует миграцию населения и государственную миграционную политику как неотделимую часть демографических процессов и государственной политики в сфере демографии. Миграция населения выступает компенсаторным фактором обеспечения демографической стабильности страны, выступает инструментом компенсации естественной убыли населения и увеличения численности населения России. Так, за первый квартал 2018 г. миграционный прирост населения в Российской Федерации составил 46 738 человек. За тот же период 2019 г. он уже составил 73 765 человек64. В первом квартале 2019 г. по сравнению с аналогичным периодом 2018 г. в России отмеча­лось снижение числа родившихся (в 82 субъектах РФ) и числа умерших (в 69 субъектах). В целом по стране в первом квартале 2019 г. число умерших превысило число родившихся в 1,3 раза (в январе 2018 г. — в 1,2 раза), в 39 субъектах РФ это превышение составило 1,5–2,2 раза65. Приеденные статистические данные позволяют признать, что именно миграционный прирост населения позволяет восполнять естественную убыль на­селения в Российской Федерации. В настоящее время следует констатировать, что приведенная цель государственной миграционной политики достигается лишь как цель компенсации естественной убили населения Российской Федерации и стабилизации численности ее населения. Та часть цели, которая предполагала увеличение численности населения как в рамках рассматриваемой Концепции, так и в настоящее время не достигалась и не достигается.

3. Содействие обеспечению потребности экономики РФ в рабочей силе — следует признать, что данная цель переходила из одного акта стратегического планирования в последующий и фактически являлась одно из ключевых целей государственной миграционной политики России, начиная с начала 90-х годов ХХ века. Между тем, следует признать, что данная цель является производной от цели формирования устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, провозглашаемой еще в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р.

Представляется, что приведенная цель является малообоснованной и узконаправленной, что не характеризует ее цель, отражающую стратегию государственного управления миграционными процессами.

Подводя итог анализу целей, определенных в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, следует отметить:

Во-первых, представленная система целей бол

...