А. В. Сладкова

Административное принуждение в области рынка ценных бумаг

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

С47

Автор:
Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член правления Национальной ассоциации административистов.

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Гринь О. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права, директор Центра мониторинга законодательства и правоприменения Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии анализируются меры административного принуждения в области рынка ценных бумаг, в том числе меры административного пресечения, в частности вопросы, касающиеся аннулирования квалификационных аттестатов специалистов финансового рынка, а также аннулирования лицензий. Отдельное внимание уделяется вопросам административной ответственности за правонарушения, понятию и признакам административного правонарушения и характеристике юридического состава правонарушения в области рынка ценных бумаг.

Законодательство приведено по состоянию на 1 февраля 2021 г.

Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административного принуждения в области рынка ценных бумаг.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Сладкова А. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Кроме законодательного регулирования рынка ценных бумаг, необходимо учитывать экономические условия существования российской экономики постсоветского периода с целью эффективности его функционирования. И несмотря на то, что среди ученых-­эконо­мистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок», рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рынков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции. Состоянием финансового рынка во многом определяются перспективы развития предпринимательской и иной экономической деятельности, возможности для роста благосостояния населения, национальная экономическая безопасность1.

Поэтому неслучайно указанные вопросы являются предметом пристального внимания Президента РФ, Правительства РФ. Главой Российского государства отмечалась необходимость реализации очень важного проекта — о превращении Москвы в крупный международный финансовый центр2. Безусловно, в настоящее время важную роль в этом играет Центральный банк РФ, который в 2019 г. объявил о запуске проекта по оптимизации регуляторной нагрузки, предложив профессиональному обществу проанализировать действующую нормативную правовую базу по регулированию финансового рынка3. Для создания инфраструктуры финансовых рынков в России и международного финансового центра многое было сделано: во-первых, изменено законодательство о биржах и организованных торгах, о клиринговой деятельности, о центральном депозитарии; во-вторых, предприняты меры, касающиеся корпоративного управления и защиты прав собственности (предотвращения и пресечения неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, обеспечения информационной прозрачности российского рынка, предотвращения и пресечения рейдерских захватов, повышение ответственности членов органов управления компаний). Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы говорить о реализации двух стратегических целей, необходимых для эффективного развития российского финансового рынка: внедрения правоустанавливающих норм на рынке ценных бумаг и в области корпоративного права и повышения прозрачности эмитентов на фондовом рынке, а также предупреждения нарушений законодательства на фондовом рынке.

Следовательно, с учетом последних изменений4 назрела необходимость комплексного научно-­теоретического исследования законодательства Российской Федерации, касающегося административного принуждения в области рынка ценных бумаг с целью его совершенствования.

В экономической теории рынок ценных бумаг является предметом научного изучения многих авторов5, а отдельным его проблемам посвящена не одна диссертация6.

В конце ХХ — начале XXI в., в связи со становлением рыночных отношений в нашей стране и формированием правовой базы для развития рынка ценных бумаг, в юридической науке появилось большое количество учебников, учебных пособий, диссертационных исследований, посвященных ценным бумагам7 и рынку ценных бумаг8 и их отдельным вопросам.

Отдельные аспекты административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг (в том числе комментарии к законодательству об административных правонарушениях в данной области) были предметом исследования таких ученых, как: А. Б. Агапов, Д. А. Вавулин, И. И. Веремеенко, А. А. Гогин, А. Г. Гузнов, Т. А. Гусева, А. Ефремов, Е. В. Зенькович, Л. А. Калинина, А. Кузнецов, Е. Г. Липатов, Е. В. Овчарова, Л. Л. Попов, Т. Э. Рожденственская, Б. В. Россинский, П. И. Серков, А. Е. Хохлова, С. Е. Чаннов и некоторых других9.

Теоретическую основу настоящей работы составляют: труды ведущих ученых-­административистов: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. А. Галагана, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. И. Елистратова, Л. А. Калининой, Ю. М. Козлова, Г. А. Кузьмичевой, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, О. В. Панковой, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, Л. В. Стандзонь (Куншиной), Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, Н. Ю. Хаманевой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямпольской, О. М. Якубы; ученых-­цивилистов, таких как М. М. Агарков, В. А. Белов, Н. А. Бербицкая, А. А. Владыкин, Г. Р. Гафарова, А. И. Каминки, А. А. Койчуев, М. И. Кулагин, А. В. Майфат, Д. В. Мурзин, В. Ю. Синюгин, Е. А. Суханов, А. Г. Шаповалов, Г. Ф. Шершеневич, а также ученых в области теории права: С. С. Алексеева, И. Л. Бачило, О. С. Иоффе, Д. А. Липинского, B. C. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Р. Л. Хачатурова, Л. С. Явича и др.

Целью настоящей монографии является научно-­теоретическое осмысление одного из институтов административного права — административного принуждения в области рынка ценных бумаг путем комплексного рассмотрения таких мер, как административно-­предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности за правонарушения, содержащихся в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Выводы и положения, изложенные в настоящей монографии, направлены на углубление и развитие теоретических вопросов, касающихся административного принуждения в области рынка ценных бумаг, в том числе преследуют цель совершенствования действующего федерального законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг с тем, чтобы посредством норм законодательства об административных правонарушениях обеспечить надежную и эффективную защиту общественных отношений в данной сфере.

Таким образом, представляется, что изложенные автором положения пополнят теоретические исследования, проводимые в отношении административного принуждения в области рынка ценных бумаг, и позволят рассмотреть данную правовую категорию в соотношении с институтами гражданского и финансового права.

Глава I.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ: ТЕОРЕТИКО-­ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

§ 1.1. Административное принуждение в области рынка ценных бумаг: понятие и виды

Общественные отношения настолько разнообразны, что порой сложно знать все нормы и правила, которые действуют в тот или иной период. Помимо прочего, законодательство очень динамично, особенно в области рынка ценных бумаг. На стабильность финансового рынка, а том числе рынка ценных бумаг влияет огромное количество факторов, одним из которых является реализация мер принуждения.

В теории государства и права подчеркивается, что долгое время только такие методы выполнения функций государства, как убеждение и принуждение, признавались в теории10. И, помимо вышеуказанных методов, выделяют следующие укрупненные группы методов, с помощью которых государство осуществляют свои функции:

1) метод нормативного правового регулирования, то есть издание законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность и общественные отношения;

2) метод принуждения, используемый при нарушении общеобязательных государственных предписаний;

3) метод рекомендаций, то есть ориентация на конкретный вариант поведения или действий, желательных с точки зрения государства, и метод поощрения, побуждающий следовать этому варианту, стимулирующий общественно полезную деятельность;

4) метод договорного регулирования, приобретающий в условиях демократически устроенного государства универсальное значение, поскольку распространяется на сферу не только частных, но и публичных интересов. Например, договорный метод применяется для распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными регионами, властными структурами и т. д.;

5) методы контроля и надзора. Государство, в частности, лицензирует отдельные виды предпринимательской деятельности, а также некоммерческих организаций, стандартизирует продукцию, работы, услуги, выдает сертификаты, удостоверяющие их качество11.

Примечательно, что профессор Л. А. Морозова привела вышеуказанную классификацию, ведь, получается, что кроме принуждения, приводятся меры правового регулирования, убеждения, но именуются они иначе. Данная классификация представляется интересной, но, я в своей работе буду придерживаться наиболее распространенной классификации, а именно — убеждения и принуждения.

Еще в советское время учеными отмечалась важная роль убеждения и принуждения. «В современных условиях законодательство и практика его применения становятся на путь использования мер принуждения в отношении правонарушителей, как правило, вслед за убеждением и мерами общественного воздействия. Меры принуждения обычно используются тогда, когда убеждение и общественное воздействие не приводят к положительным результатам и правонарушители вновь совершают правонарушения»12. «Вызванное объективными потребностями общественного развития, принуждение является действенным инструментарием реализации государственной власти»13.

По мнению ученых, «цель и убеждения, и принуждения одна — подчинить и удержать волю подвластного в сфере определенных властных притязаний, но различны — средства и степень их действенного воздействия»14.

Хотя, представляется верным высказывание о том, что «суть соотношения убеждения и принуждения в том, что они взаимно дополняют друг друга, способствую достижению одних и тех же целей… главное заключается в том, что государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления осуществляют не карательную, а созидательную деятельность, и именно в этом ключ к пониманию сущности и назначения убеждения и принуждения в современном обществе»15.

Важно, что с помощью методов убеждения стимулируется должное поведение участников управленческих отношений. К этим методам относятся такие определенные административным правом приемы и способы государственного управления, как разъяснения, рекомендации, применение поощрений и др.16

Если же говорить про метод убеждения в области рынка ценных бумаг, то здесь важную роль играет Центральный банк Российской Федерации. В науке финансового права указывается, что «некоторые направления осуществления Банком России надзорных полномочий имеют характер убеждения и легитимизированы законом. В качестве метода воздействия убеждение применяется Банком России как на макроуровне (воздействие на всю систему финансового рынка либо на его отдельный сегмент), так и на микроуровне (взаимодействия с конкретной финансовой организацией)»17.

Верно отмечает доктор юридических наук О. С. Рогачева, что «юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний. Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение»18.

Административное принуждение как вид государственного принуждения является средством обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.

В советское время административное принуждение рассматривалось как «совокупность правовых средств, с помощью которых Советское государство обеспечивает защиту широкого круга общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления»19.

Д. Н. Бахрах определил административно-­правовое принуждение как «особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер к гражданам и коллективным субъектам административного права в связи с их неправомерными действиями»20.

В настоящее время профессор Л. Л. Попов под административных принуждением понимает «особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления»21.

Признавая административное принуждение в качестве самостоятельного вида государственного принуждения, в теории административного права выделяют следующие специфические черты административного принуждения:

— административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;

— административное принуждение заключается во внешнем госу­дар­ственно-­правовом, психологическом (угроза, страх наказания) и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме лишений (ограничений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий; все меры административного принуждения применяются для того, чтобы побудить, заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным правоограничениям;

— меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами;

— административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами;

— административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-­правовых отношений;

— субъекты и лица, к которым применяется административное принуждение, не связаны отношениями служебной подчиненности;

— порядок применения мер административного принуждения отличается оперативностью и относительной простотой и экономичностью22.

В современной научной литературе отмечается, что «реализация методов государственного управления занимает разный объем в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, Центрального банка РФ, других государственных органов»23. Соответственно, даже из данного высказывания мы можем сделать вывод о том, что Центральный банк РФ, как мегарегулятор в области рынка ценных бумаг, реализует методы государственного управления, в том числе административное принуждение в области рынка ценных бумаг.

Является ли административное принуждение эффективным способом воздействия на участников рынка ценных бумаг? Безусловно. С одной стороны, административное принуждение в области рынка ценных бумаг заставляет участников рынка ценных бумаг следовать определенным правилам и нормам, а с другой стороны, соблюдение обязанных лиц исполнять требования законодательства в области рынка ценных бумаг позволяет, в частности инвесторам, использовать права и законные интересы. В частности, в ст. 19 Закона о рынке ценных бумаг предусмотрена процедура эмиссии эмиссионных ценных бумаг. Ответственность за нарушение установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссионных ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, установлена ст. 15.17 КоАП РФ. Меры административного принуждения в данном случае стимулируют выполнение субъектами установленных законодательством обязанностей в области рынка ценных бумаг, что положительно сказывается на правах и законных интересах других участников рынка ценных бумаг.

Поскольку меры административного принуждения весьма разнообразны, то в науке административного права приводятся классификации по различным основаниям24.

Выделяя в качестве критерия классификации способ обеспечения правопорядка, М. И. Еропкин подразделил меры административного принуждения на три группы: административные взыскания, меры административного пресечения и административно-­предупредительные меры25.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы: 1) административно-­предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности; 4) меры административно-­процессуального обеспечения26.

В зависимости от непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, Д. Н. Бахрах выделяет меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановительные меры27.

Б. В. Россинский, разделяя по целевому назначению меры административного принуждения на три группы: административно-­пре­ду­пре­дительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности, дополнительно указывает о мерах обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и о восстановительных санкциях28.

Профессор С. А. Старостин указывает, что «функции правового предупреждения обусловлены конкретными целями и это могут быть: предупреждение правонарушений, наказание за совершенное правонарушение, пресечение правонарушения, процессуальное обеспечение того или иного производства, восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства»29.

Все приведенные классификации являются подтверждением того, что в настоящее время в науке административного права нет единства относительно классификации мер административного принуждения. Данный вопрос изучался проф. А. И. Каплуновым. В результате сравнительного анализа ученый пришел к выводу о том, что предметом научной дискуссии являются следующие вопросы:

— во-первых, о необходимости выделения в числе адми­нистра­тивно-­правового принуждения мер административного предупреждения;

— во-вторых, о необходимости выделения административно-­вос­становительных мер;

— в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-­процессуального обеспечения30.

Если же говорить о мерах принуждения, которые применяются Банком России, то в теории в зависимости от правовой природы выделяют следующие:

1) на меры юридической ответственности (меры наказания);

2) меры предупреждения;

3) меры пресечения;

4) правовостановительные меры31.

Нельзя забывать, что Банк России применяет меры принуждения не только к профессиональным участникам рынка ценных бумаг, но в отношении кредитных организаций, а также к другим субъектам. Также следует помнить, что меры административной ответственности вправе применять суды по ряду юридических составов за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, а также они могут применять некоторые меры процессуального обеспечения. Например, в санкциях многих частей ст. 15.29 КоАП РФ «Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, репозитария, клиринговых организаций, лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов» предусмотрен такой вид наказания, как дисквалификация, но эту санкцию может применить исключительно суд. Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1–7, 9, 10, 10.2 и 11 статьи 15.29 КоАП РФ рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

На основании вышеизложенного, можно выделить следующие меры административного принуждения в области рынка ценных бумаг:

1) меры предупреждения;

2) меры пресечения;

3) меры административной ответственности;

4) меры административно-­процессуального обеспечения32.

Приведенные выше различные подходы к классификации мер административного принуждения свидетельствуют о том, что меры административной ответственности (административные наказания) безусловно являются мерами административного принуждения.

Поскольку меры административного принуждения выражаются в применении мер административной ответственности, то следует остановиться на характеристике данного понятия33. Изучение мер административной ответственности всегда было предметом научных интересов, особенно учитывая то, что «отмечается избыточная репрессивность административных наказаний, конкурирующих с уголовными, идущая вразрез с тенденцией гуманизации уголовного законодательства»34.

В советское время административистами приводились различные понятия «административной ответственности». Так, И. А. Галаган под административной ответственностью понимал «применение в установленном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами административных взысканий, сформулированных в санкциях административно-­правовых норм, к виновным в совершении административных проступков, содержащее государственное и общественное осуждение и порицание их личности и противоправного деяния, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующие цели их наказания, исправления и воспитания, а также охраны общественных отношений в сфере государственного управления»35. О. М. Якуба характеризовала административную ответственность как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-­правовых норм, выраженную в применении к нарушителям установленных административных санкций»36.

А. С. Дугенец отмечает, что административная ответственность является отражением потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе — административной деликтности. При этом, по мнению автора, «административная ответственность представляет собой сложный социально-­правовой феномен, исследование которого позволяет выделить следующие ее характеристики: является отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов от административных правонарушений; представляет собой юридическое выражение административной политики государства; является одним из основных средств противодействия административной деликтности; в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния; реализуется в форме демократического административно-­юрисдикционного процесса»37.

В учебной литературе выделяются черты административной ответственности, свой­ственные для юридической ответственности вообще38: административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью; административные наказания назначаются должностными лицами правонарушителям, не подчиненным им по службе; поскольку административная ответственность наступает за деяния, менее опасные, чем преступления, то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания; применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение. Данное лицо считается только подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения наказания; существенной особенностью института административной ответственности является то обстоятельство, что субъектом ответственности могут быть не только физические, но и юридические лица; в отличие от уголовной ответственности, которая устанавливается только федеральным законом (Уголовным кодексом Российской Федерации), административная ответственность устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности административной ответственности за правонарушения в области рынка ценных бумаг:

1) основанием ее применения является совершение административного правонарушения в области рынка ценных бумаг;

2) является разновидностью административной ответственности в области финансов39;

3) обширность и «детальность» законодательной базы, за нарушение которой наступает административная ответственность за совершение правонарушения в области рынка ценных бумаг;

4) субъектами административной ответственности за совершение правонарушения в области рынка ценных бумаг являются специальные субъекты: эмитенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг, клиринговые организации, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, либо специализированный депозитарий акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда, либо лицо, оказывающее услуги по публичному представлению раскрываемой информации, лицо, осуществляющее функции центрального контрагента и др.;

5) за совершение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг применяются следующие видов наказаний: предупреждение, штраф, дисквалификация и административное приостановление деятельности;

6) штрафы за совершение юридическими лицами административных правонарушений в области рынка ценных бумаг, выражающиеся в руб­лях, назначаются от ста до одного миллиона руб­лей. Исключением из общего правила является применение административного штрафа, выражающегося в размере суммы излишнего дохода либо суммы убытков, которых гражданин, должностное лицо или юридическое лицо избежали в результате манипулирования рынком, но не менее семисот тысяч руб­лей за совершение юридическим лицом правонарушения, предусмотренного ст. 15.21 КоАП РФ «Неправомерное использование инсайдерской информации», ст. 15.30 КоАП РФ «Манипулирование рынком»;

7) наложение административных наказаний в виде штрафов в отношении юридических лиц, их должностных лиц без учета имущественного и финансового состояния привлекаемого специального субъекта административного правонарушения, что негативно сказывается на имущественном положении юридических лиц, в отношении которых штрафы являются весьма существенными. Это касается в первую очередь эмитентов, в частности закрытых акционерных обществ, которые созданы в такой форме хозяйственного общества с целью осуществления предпринимательской деятельности, а не с целью осуществления последующего включения своих акций в котировальный список.

Меры административной ответственности не должны носить репрессивного характера и налагать наказание в виде кары за содеянное. Однако, как справедливо указывается в научной литературе, «нормотворческая практика последних лет свидетельствует о существенном ужесточении административной репрессии (введены такие новые виды административных наказаний, как административное приостановление деятельности, дисквалификация, расширена сфера применения административного ареста и др.). Настораживает легкость, с какой законодатель с подачи ведомств увеличивает размеры административного штрафа (порой в десятки раз!), миллионные суммы за совершение административных правонарушений юридическими лицами уже стали привычными»40.

Абсолютно справедливым является мнение Е. В. Зенькович, которая утверждает, что «ужесточение мер наказания сделает их не просто ощутимыми в финансовом отношении, а окажется непосильным бременем для большинства организаций. Однако из этого автоматически не вытекает повышение эффективности административного наказания, так как его целью не может являться приведение организации к несостоятельности (банкротству), а ее должностных лиц — к неплатежеспособности»41.

На основании вышеизложенного в настоящее время назрела необходимость внесения изменений в законодательство, устанавливающее административную ответственность в области рынка ценных бумаг, которое позволит учитывать имущественное и финансовое положение специальных субъектов административных правонарушений в данной области.

§ 1.2. Меры административного предупреждения в области рынка ценных бумаг 42

Административно-­предупредительные меры — это меры принудительного характера, которые применяются, как это следует из их названия, в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, которые могут привести к нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, другим явлениям, вредным для режима управления государством43.

В перечне мер административного принуждения, как правило, совершенно заслужено данные меры первые в списке, поскольку, представляется, что органам административной юрисдикции, в первую очередь, предпринимать действия, направленные на предотвращение правонарушений, а не «карать» за их совершение.

Порой предотвратить легче, чем устранить негативные последствия. Вот почему не стоит умалять роль и значение предупреждения противоправных деяний, в том числе административных правонарушений в области рынка ценных бумаг. При определении предупредительной роли КоАП РФ следует учитывать коренные изменения в уголовном праве. Приоритеты уголовно-­правовой охраны были существенным образом изменены. По существу, законодатель, исходя из принципа экономии уголовной репрессии, переносит центр тяжести борьбы с правонарушителями на применение менее строгих санкций — административных наказаний, включая уголовную ответственность, когда для превенции правонарушений мощности административной ответственности недостаточно. В этой связи опора на административную ответственность в профилактике с преступностью может только повысить ее эффективность.

В Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 годов указывается, что «важнейшим направлением деятельности Банка России на период реализации Основных направлений является формирование доверительной среды финансового рынка за счет противодействия недобросовестным практикам, профилактики и пресечения правонарушений».

При этом привлечение субъектов административных правонарушений к административной ответственности осуществляется из приоритета задач законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

Анализируя ст. 2 КоАП РФ во взаимосвязи с положениями отраслевого законодательства, в частности, Федерального закона от 05 марта 1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее — Закон о защите прав инвесторов), к задачам законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг следует отнести: защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам — физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг, а также предупреждение правонарушений.

Как справедливо указывается проф. А. Б. Агаповым, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц в качестве одной из задач административного законодательства означает охрану не только конституционных прав и интересов: гарантии правовой защиты в равной мере распространяются и на другие конституционные права, без которых невозможно осуществление права на законную предпринимательскую и иную экономическую деятельность, провозглашенного в ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Действительно, защита правоохраняемых интересов, указанных в ст. 1.2 КоАП РФ, является комплексной задачей, решение которой обеспечивается не только административным законодательством, но и уголовным, гражданским и другими отраслями федерального законодательства.

Российское законодательство, регулирующее общественные отношения в области рынка ценных бумаг и устанавливающее юридическую ответственность за нарушение изучаемых норм права, весьма разнообразно. Следовательно, качественное оказание финансовых услуг требует от всех участников рынка ценных бумаг добросовестного соблюдения данного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

В этой связи вполне обоснованным является включение в число задач законодательства об административной ответственности предупреждение административных правонарушений. Предупредительная направленность законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг находит выражение в общей и частной превенции44.

Статья 1.2 КоАП РФ обязывает информировать граждан и юридических лиц о запрещенных законом деяниях и неблагоприятных последствиях неправомерного поведения, уполномочивает и обязывает соответствующие органы публичной власти, их должностных лиц применять меры административного принуждения за правонарушения. Применение административных наказаний, процедура привлечения к ответственности должны предупреждать совершение новых административных правонарушений как виновными (частная превенция), так и иными гражданами (общая превенция)45.

Общая превенция обеспечивается комплексной профилактической работой с тенденциями прежде всего количественного роста административных правонарушений. От формирования и проведения взвешенной и обоснованной политики зависит успешность проведения в жизнь комплексных мер общегосударственного масштаба по реальному сокращению административных правонарушений46. Проявлением общей превенции административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является информирование Центральным банком инвесторов о совершенных правонарушениях. Так, в статье 8 Закона о защите прав инвесторов указывается, что в целях информирования инвесторов и предупреждения их о совершенных и возможных правонарушениях на рынке ценных бумаг Банк России на своем официальном сайте в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» размещает информацию:

— об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

— о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка;

— об административных взысканиях, наложенных Банком России47;

— о судебных решениях, вынесенных по искам Банка России.

Следует отметить, что ранее в Законе о защите прав инвесторов редакция данной статьи была иной. Во-первых, безусловно, обязанность по информацию инвесторов на рынке ценных бумаг была возложена на Федеральную службу по финансовым рынкам, во-вторых, на официальном сайте ФСФР России должна была размещать информацию в сети Интернет, среди прочего, «информацию об административных наказаниях, наложенных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг»48.

Более того, в том числе в целях предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг в настоящее время статьей 10 Закона о защите прав инвесторов предусмотрена процедура публичных слушаний по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Указанные слушания проводятся по инициативе Банка России, налоговых и правоохранительных органов, саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка. Важно отметить, что на указанных публичных слушаниях принимаются рекомендации, которые могут быть учтены в деятельности Банка России, налоговых и правоохранительных органов, а также при подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Кроме того, рекомендации и материалы проведенных слушаний подлежат опубликованию. В части 2 статьи 10 Закона о защите прав инвесторов указывается, что в случае выявления в ходе указанных публичных слушаний фактов правонарушений на рынке ценных бумаг соответствующие предложения направляются в Банк России, правоохранительные и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией для решения вопросов о привлечении к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

С целью предотвращения совершения административных правонарушений в области рынка ценных бумаг Центральному Банку Российской Федерации необходимо обратить особое внимание на принятие мер, касающихся частной превенции. В частности, органам, уполномоченным в области рынка ценных бумаг, следует в обязательном порядке применять меры административного пресечения в виде письменного предписания с предупреждением о привлечении к административной ответственности в случае его несвоевременного исполнения или исполнения не в полном объеме в отношении тех административных правонарушений, которые стали им известны из жалоб на незаконные действия (бездействия) физических или юридических лиц, а также при осуществлении уполномоченными органами контрольных (надзорных) функций.

В научной литературе подчеркивается, что «развитая система контроля выполняет важную роль в обеспечении законности и эффективности государственного управления в любом государстве»49.

Представляется, что снижению количества административных правонарушений в области рынка ценных бумаг способствует введения требований к организации систем внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг. Так, согласно части 2 статьи 10.1-1 Закона о рынке ценных бумаг профессиональный участник рынка ценных бумаг обязан организовать и осуществлять внутренний контроль, а в случаях, предусмотренных нормативными актами Банка России, обязан организовать и осуществлять внутренний аудит в соответствии с требованиями Банка России. Для организации и осуществления внутреннего контроля профессиональный участник рынка ценных бумаг обязан назначить контролера или сформировать отдельное структурное подразделение (службу внутреннего контроля). Контролер (руководитель службы внутреннего контроля) назначается на должность и освобождается от должности исполнительным органом профессионального участника рынка ценных бумаг (часть 3 статьи 10.1-1 Закона о рынке ценных бумаг).

Вместе с тем, порядок организации и осуществления профессиональным участником рынка ценных бумаг контроля за соответствием деятельности профессионального участника требованиям законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг предусмотрен Положением о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг, утвержденного приказом ФСФР России от 24 мая 2012 г. № 12-32/пз-н. Так, контролер при осуществлении своей деятельности контролирует устранение выявленных нарушений и соблюдение мер по предупреждению аналогичных нарушений в дальнейшей деятельности профессионального участника. В частности, контролер представляет руководителю профессионального участника отчет о проверке выявленного нарушения профессиональным участником требований законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, и внутренних документов профессионального участника (п. 6.1 Положения о внутреннем контроле).

Помимо этого, в 2019–2021 гг. важным направлением является развитие инструментария по выявлению недобросовестного поведения и обеспечению неотвратимости наказания: дальнейшее внедрение технологий автоматизированного мониторинга финансового рынка (включая инструменты Big Data), развитие Ситуационного центра мониторинга биржевых торгов, внедрение механизма статистической экспертизы, в том числе с применением стохастического аппарата. Планируется внедрение и расширение сфер применения профессионального суждения при квалификации действий на финансовом рынке. Указанные меры позволят ускорить ход расследования правонарушений и будут способствовать привлечению к ответственности более широкого круга лиц, причастных к ним.

Согласно п. 7.9 Плана мероприятий («дорожная карта») по реализации Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 годов с целью совершенствования надзорного подхода Банком России, предпринимаются организационно-­технические мероприятия для повышения эффективности выявления и противодействия недобросовестным практикам на финансовом рынке. В частности, для развития ситуационного центра предлагается:

— расширение использования данных репозитария и внебиржевых сделок;

— развитие технологий (включая инструменты big data) автоматизированного мониторинга финансового рынка;

— развитие механизма статистической экспертизы, в том числе с применением стохастического аппарата;

— оценка возможности применения инструментария математического анализа в целях доказывания случаев применения недобросовестных практик;

— построение механизма оперативного комплексного анализа операций участников финансового рынка.

Представляется, что, в целом, предупреждению административных правонарушений в области рынка ценных бумаг способствует меры по повышению финансовой грамотности. Так, в настоящее время действует Стратегия повышения финансовой грамотности в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2017 г. № 2039-р. В Стратегии подчеркивается, что международная практика свидетельствует о необходимости серьезных и целенаправленных преобразований в сфере повышения финансовой грамотности населения. Инициатором таких преобразований выступает государство через утверждение стратегии повышения финансовой грамотности населения и привлечение к ее реализации государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, финансовых организаций, общественных и частных организаций и других заинтересованных сторон.

Таким образом, предупреждение административных правонарушений в области рынка ценных бумаг требует не только от Банка России оперативного применения мер административного воздействия с соблюдением принципов административного законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, исключения любых проявлений беззакония и произвола в отношении любого лица, привлекаемого к административной ответственности, но и эффективной работы системы внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг, развития инструментария по выявлению недобросовестного поведения и обеспечению неотвратимости наказания.

§ 1.3. Меры административного пресечения в области рынка ценных бумаг

Представляется, после мер административно-­предупредительного характера вполне логично могут следовать меры административного пресечения, поскольку они применяются органами административной юрисдикции и их должностными лицами в случае угрозы охраняемых общественных отношений.

Меры административного пресечения, как было указано ранее, являются одной из мер административного принуждения, соответственно, этим мерам присущи общие черты, но и имеются особенности.

В науке отмечается, что к признакам административного пресечения относится то, что его содержание заключается во властном воздействии субъектов, применяющих меры административного пресечения, на объекты, к которым относятся физические и юридические лица, чья деятельность носит противоправный характер или содержит в себе угрозы для нормальной жизни общества. Указанный признак означает, что мерам административного пресечения присущи такие ключевые свой­ства управления, как целенаправленность, организующий характер, существование прямых и обратных связей между субъектом и объектом50.

Как отмечает И. О. Васюхно, целенаправленность заключается в том, что применение мер административного пресечения всегда направлено на достижение определенных целей — прекращение противоправных действий и устранение угрозы нормальной жизни общества. Организующий характер мер административного пресечения заключается в том, что оно упорядочивает общественные отношения, то есть при выявлении противоправных действий субъекты пресечения прекращают их, тем самым восстанавливая правопорядок и возвращая общество к нормальной жизни. А существование прямых и обратных связей между субъектом и объектом пресечения означает, что их поведение зависит друг от друга51.

Меры административного пресечения очень разнообразны и могут применяться к гражданам, должностным лицам, организациям.

В науке административного права выделяется несколько видов мер административного пресечения:

— применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в полицию и др.);

— имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

— технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта, приостановление работы предприятий ввиду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности, запрещение или ограничение ремонтно-­строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности, и др.);

— финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуществлять финансовые операции, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями и организациями в результате нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др.);

— медико-­санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

— связанные с осуществлением лицензионно-­разрешительной системы (аннулирование разрешения, например, вида на жительство иностранного гражданина, приостановление действия лицензии);

— специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников и др.)52.

Соответственно, применительно к рынку ценных бумаг могут быть применены следующие меры административного пресечения:

1)аннулирование квалификационного аттестата участника финансового рынка;

2)приостановление действия лицензии;

3)аннулирование лицензии, дающей право осуществлять деятельность рынке ценных бумаг.

В следующих параграфах будут анализироваться некоторые меры административного пресечения.

1.3.1. Аннулирование квалификационных аттестатов у специалистов финансового рынка 53

Фундаментальное значение для административного надзора в различных сферах экономики, в том числе в области рынка ценных бумаг, имеет Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором предусмотрено системное повышение эффективности государственного регулирования в экономики. Помимо того, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы54 к числу основных мер, при помощи которых проводится совершенствование государственного регулирования, были указаны: лицензирование, уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности, аккредитация, государственный контроль и надзор, а также саморегулирование.

В соответствии со статьей 42 подпунктом «14» Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» Банк России устанавливает квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определяет условия и порядок аккредитации организаций,осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет аккредитацию таких организаций, определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц.

Согласно пункту «10» статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг Банк России вправе аннулировать квалификационные аттестаты физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.

В соответствии с пунктом 6 Положения о специалистах финансового рынка, утвержденного приказом ФСФР России от 28 января 2010 г. № 10-4/пз-н (далее — Положение о специалистах финансового рынка) ФСФР России (в настоящее время Банк России. — А.С.) принимает решение об аннулировании квалификационного аттестата аттестованного лица в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованным лицом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, законодательства Российской Федерации об инвестиционных фондах или законодательства Российской Федерации о негосударственных пенсионных фондах, а также настоящего Положения, в том числе если исполнение или неисполнение аттестованным лицом своих обязанностей повлекло нарушение организацией (ее филиалом) указанного в настоящем пункте Положения законодательства. Следовательно, для того чтобы аннулировать квалификационный аттестат, необходимо установить правовую связь между исполнением или неисполнением аттестованным лицом своих обязанностей и наступившими последствиями, повлекшими нарушение организацией указанного в п. 6 Положения о специалистах финансового рынка законодательства.

Однако, часто в тексте Приказа Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов не указаны какие именно неоднократные нарушения законодательства Российской Федерации Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах физического лица послужили основанием для издания Приказа, а также непонятно неисполнение каких своих обязанностей физического лица повлекло неоднократные нарушения обществом законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и об инвестиционных фондах.

Важное место в административно-­процессуальной деятельности занимает административно-­надзорное производство, которая служит процессуальной формой реализации административного надзора. Под ним мы понимаем особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанной с реализацией установленных государственно-­управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан55.

Законодательством о рынке ценных бумаг предусматриваются особенности осуществления надзорной деятельности, которые могут выражаться в разных формах.

К ним в первую очередь относится приостановление и (или) аннулирование лицензии участника фондового рынка. Данная мера применяется лицензирующим органом в случае неоднократного (два и более раза) нарушения в течение одного года участником рынка ценных бумаг законодательства о ценных бумагах, об инсайде, об исполнительном производстве, Закона О банкротстве и некоторых других. Приостановление действия лицензии осуществляется на срок до 6 месяцев.

К сожалению, законодатель подробно не характеризует действия, которые могут привести к потере (приостановлению) лицензии, а именно: грубое или легкое это должно быть нарушение, умышленное или по неосторожности, устранимое или неустранимое нарушение и т. д. Не установлены критерии разграничения действий, ведущих к приостановлению либо отзыву лицензии, если Законом предусмотрена возможность использования любой из названных санкций56.

Нормы, регулирующие применение данной санкции, как аннулирование квалификационных аттестатов, страдают теми же недостатками, что были названы выше. Регламентация процедуры приостановления аттестатов отсутствует, не предусмотрен механизм рассмотрения апелляций на принятые контролирующим органом решения. Несмотря на то, что в Законе о рынке ценных бумаг уточнено, что основанием для лишения аттестата является неоднократное или грубое нарушение, более подробные разъяснения в законодательстве, а также в подзаконных актах по данному вопросу не содержатся. Единственным уточнением является п. 7 Положения о специалистах финансового рынка, в котором сказано, что основанием для аннулирования аттестатов являются нарушения, допущенные специалистами финансового рынка, в связи с которыми была аннулирована лицензия организации, осуществляющей деятельность на финансовом рынке.

Следовательно, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует регламентированный порядок аннулирования квалификационных аттестатов, который должен осуществляться согласно требованиям процессуального законодательства.

Анализ Федеральных законов «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России, Закон о Центральном банке РФ), «О рынке ценных бумаг» также выявил дисбаланс между нормативно-­правовой фиксацией мер государственного принуждения и содержанием правомочий лиц, в отношении которых применяются данные меры.

Согласно части 1 статье 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

В Конституции закреплено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

В части 1 статьи 15 Основного Закона закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, необоснованное, неправомерное решение об аннулировании квалификационных аттестатов нарушает конституционное право на свободу труда и выбор рода деятельности.

Однако в Законе о Центральном банке РФ, в Законе о рынке ценных бумаг отсутствуют нормы, закрепляющие права и обязанности лиц по делам о правонарушениях в сфере финансового рынка, в том числе в случае аннулирования квалифицированных аттестатов. Данная мера государственного принуждения влечет такое негативное последствие в отношении специалиста финансового рынка, как запрет на осуществление профессиональной деятельности на финансовом рынке по соответствующей квалификации сроком не менее трех лет.

Следовательно, имеется дисбаланс между изложенными мерами государственного принуждения и правомочиями лиц, совершающих правонарушения в данной сфере.

Аннулирование квалификационного аттестата можно соотнести с таким видом административного наказания, как дисквалификация. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Вместе с тем, при назначении дисквалификации имеются права, гарантии у лиц, в отношении которых ведется производство по делу, они подробно регламентированы в КоАПе РФ, соблюдаются требования процессуального законодательства Российской Федерации.

Однако, при принятии решения об аннулировании квалификационного аттестата, влекущее практически такие же негативные последствия, что и при дисквалификации, лишены таких процессуальных гарантий, как в КоАП РФ.

При принятии решения об аннулировании квалификационных аттестатов, должны соблюдаться требования процессуального законодательства Российской Федерации. В науке административного процесса57 разработаны требования, предъявляемым ко всем видам административного процесса.

Центральный банк Российской Федерации должен иметь подробный, регламентированный порядок реализации такой процедуры, как аннулирование квалификационных аттестатов. Однако, в настоящее время, такого процессуального акта, который бы реализовал право Банка России об аннулировании квалификационных аттестатов, не существует, что является нарушением части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, в законодательстве Российской Федерации данный вопрос урегулирован в других видах профессиональной деятельности. Например, в статье 12 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»58 указаны основания и порядок аннулирования квалификационного аттестата аудитора. В Приложении № 2 приказа Минстроя России от 5 декабря 2014 г. № 789/пр «Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена, порядка определения результатов квалификационного экзамена, Порядка выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, Порядка ведения реестра квалификационных аттестатов, Формы квалификационного аттестата, Перечня вопросов, предлагаемых лицу, претендующему на получение квалификационного аттестата, на квалификационном экзамене, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110»59 описан порядок выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, порядок ведения реестра квалификационных аттестатов для физических лиц, наличие которого в соответствии с требованиями пункта 2 части 3 статьи 193 Жилищного кодекса Российской Федерации60 является лицензионным требованием при осуществлении предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и (или) предоставлении лицензии на осуществление такой деятельности. Помимо указанного, имеется Порядок выдачи и аннулирования квалификационного аттестата в области оценочном деятельности, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 29 мая 2017 г. № 25761.

В рамках реализации программ административного реформирования создавались административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, неотъемлемой частью которых становился раздел об административных процедурах62.

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение63.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В настоящее время существует множество административных регламентов, утвержденные приказами уполномоченных федеральных министерств. В качестве примера можно привести Приказ Мин­экономразвития России от 9 января 2018 г. № 3 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществл

...