автордың кітабын онлайн тегін оқу Обеспечение законности в государственном управлении
С. М. Зубарев, Е. А. Лебедева, М. П. Петров
Обеспечение законности в государственном управлении
Учебное пособие
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С. М. Зубарев
Информация о книге
УДК 342.9+343.2/.7(075.8)
ББК 67.401+67.408я73
З-91
Авторы:
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель авторского коллектива — предисловие, главы 1–4, 6;
Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент – глава 5;
Петров М. П., кандидат юридических наук, доцент — § 1 главы 1.
Рецензенты:
Соколов А. Ю., доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук, заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии;
Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и высоких технологий РФ, заведующий кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев.
Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»). На основе положений теории права и новейшего законодательства раскрыты понятие и значение законности в государственном управлении, основные способы и средства ее обеспечения (контроль и надзор; административное и судебное обжалование; уголовная и дисциплинарная ответственность должностных лиц государственных органов).
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 15 ноября 2022 г.
Пособие предназначено для практикующих юристов, преподавателей и обучающихся образовательных организаций высшего образования, осуществляющих подготовку юристов.
УДК 342.9+343.2/.7(075.8)
ББК 67.401+67.408я73
© Зубарев С. М., Лебедева Е. А., Петров М. П., 2023
© ООО «Проспект», 2023
Предисловие
Законность управления развивает чувство законности в гражданах, а чувство законности укрепляет законность управления.
Г. Ф. Шершеневич
«О чувстве законности»
Резкое осложнение международной обстановки, беспрецедентные санкции в отношении России, проведение специальной операции и, как следствие, трудности социально-экономического характера — все это обуславливает повышенное внимание общества к деятельности государственного аппарата. Особое значение в сложившейся ситуации приобретает законность действий государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих.
Законность сегодня как никогда является необходимым условием стабильного функционирования российского государства и его правовой системы, выступает гарантом приоритета прав и свобод граждан, правового равенства субъектов предпринимательства, обеспечивая взаимную ответственность государства и личности, неотвратимость наступления негативных юридических последствий в случае совершения противозаконных деяний. Прежде всего, законность имеет прямое отношение к институтам публичной власти и их управленческой деятельности, в которой доминируют органы исполнительной власти.
На углубление знаний об указанной сфере общественных отношений направлена учебная дисциплина (модуль) «Обеспечение законности в государственном управлении», целями освоения которой выступают:
— получение обучающимися систематизированных знаний и практических навыков в области обеспечения законности деятельности государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих;
— приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения законности в государственном управлении.
Задачами учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» являются:
— формирование стройной системы знаний о законности в государственном управлении и основных способах (средствах) ее обеспечения;
— ознакомление с правовым регулированием и практикой государственного и общественного контроля в сфере государственного управления;
— изучение порядка обжалования действий и решений органов публичной власти, их должностных лиц и государственных служащих;
— выявление особенностей юридической ответственности должностных лиц и государственных гражданских служащих;
— формирование навыков работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по обеспечению законности в сфере государственного управления.
Дисциплина (модуль) «Обеспечение законности в государственном управлении» относится к части, формируемой участниками образовательных отношений основной профессиональной образовательной программы высшего образования (ОПОП ВО). Дисциплина (модуль) опирается на знания, полученные обучающимися после изучения следующих дисциплин (модулей): «Теория государственного управления», «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации», «Правовые формы государственного управления», «Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации» и др.
Для изучения учебной дисциплины обучающийся должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:
— знание общетеоретических категорий юридической науки, основных понятий о государстве и праве;
— наличие базовых представлений о способах обеспечения законности в государственном управлении;
— владение основными категориями административного права: «орган исполнительной власти», «законность», «функция исполнительной власти», «контроль», «надзор», «обжалование», «юридическая ответственность»;
— умение осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную практику;
— умение подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству;
— наличие навыков выполнения письменных юридических работ.
Освоение дисциплины способствует расширению и углублению знаний, полученных на предшествующем этапе обучения, приобретению умений и навыков, определяемых содержанием ОПОП ВО. Компетенции, которые формируются в процессе освоения дисциплины, необходимы для успешной профессиональной деятельности. В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Обеспечение законности в государственном управлении» обучающийся должен:
знать:
— содержание законности в государственном управлении как принципа, режима и метода деятельности государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих;
— соотношение понятий: «законность», «целесообразность», «правопорядок», «легитимность», «государственная дисциплина»;
— систему способов и средств обеспечения законности в государственном управлении;
— взаимосвязь общих условий (предпосылок) и специальных юридических, организационно-правовых способов и средств обеспечения законности;
— понятие и сущность обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих;
— правовые основы административного и судебного обжалования;
— теоретико-методологические и правовые основы контрольной деятельности в Российской Федерации;
— понятие и сущность системы контроля в государственном управлении;
— правовой статус субъектов государственного и общественного контроля;
— соотношение контроля и надзора;
— особенности дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего;
— специфику административной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы;
уметь:
— оперировать изученными административно-правовыми и управленческими понятиями и категориями;
— анализировать юридические факты, указывающие на возможные нарушения законности;
— выбирать оптимальные способы и средства обеспечения законности и использовать их в правоприменительной практике;
— правильно составлять и оформлять юридические документы, связанные с использованием способов и средств обеспечения законности в государственном управлении;
владеть:
— юридической, управленческой и научной терминологией по изученной дисциплине;
— навыками работы с нормами правовых актов, закрепляющих средства обеспечения законности в государственном управлении;
— навыками структурно-функционального анализа деятельности контрольно-надзорных органов;
— навыками подготовки и подачи жалобы в органы исполнительной власти и суд;
— навыками выбора и применения мер юридической ответственности в случае совершения правонарушения (преступления).
Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, практических работников, разрабатывающих проблемы обеспечения законности в сфере государственного управления, а также для всех интересующихся этой проблематикой.
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
1.1. Государственное управление и законность
Социальное предназначение государства и публичной власти особенно наглядно выражается в управлении, в деятельности, которая последовательно изменяет социальную действительность, сохраняет и преобразует ее в общественно полезных целях. Управление — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию1.
Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле — это организующее, упорядочивающее воздействие государства (государственных органов всех ветвей власти, иных государственных органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей в социально полезных целях. В узком (организационно-правовом) смысле — это исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой органов исполнительной власти и иных органов и организаций, наделенных государственно-властными полномочиями.
Анализ юридической литературы позволяет выделить ряд признаков, характеризующих государственное управление:
1) государственное управление — это профессиональный вид деятельности по реализации государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами публичной власти;
2) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);
в) государственное управление — это подзаконная деятельность исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);
г) государственное управление — это исполнительная, регулирующая деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим развитием;
д) государственное управление — это деятельность, основанная на функциональной структуре процесса управления, включающего ряд общеуправленческих функций: информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, регулирование, взаимодействие и координацию, контроль и надзор, учет и оценку эффективности2.
Государственное управление как система включает две относительно обособленные подсистемы: управляющую и управляемую.
В зависимости от особенностей объекта государственного управления по предметному критерию традиционно выделяют три самостоятельные группы отношений: государственное управление в сфере экономики, в сфере социально-культурной деятельности, в административно-политической сфере.
Совокупность объектов государственного управления, их пространственное сосредоточение, уровень развития, степень интеграции, формы собственности, установленная правовыми нормами степень автономии и другие существенные особенности влияют на содержание управления, его институты и в конечном итоге обусловливают организационную структуру управляющей подсистемы.
Следует отметить принципиальную неоднородность и динамику объектов управления, что обусловлено сложностью и неравновесностью социальной системы, многообразием ее форм: организационных структур и процессов. Названные составляющие дополняют друг друга и вместе с нормами поведения (формальными и неформальными) и механизмами взаимодействия составляют понятие институтов управления. В этом смысле система государственного управления представляет собой сложный социальный институт, представленный прежде всего разнообразными компонентами.
Управляющая подсистема надстраивается над объектами управления или организационно включается в них на низовом уровне в конкретных органах власти и учреждениях. Однако субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе всех взаимосвязей и элементов общественной системы. Управляющая подсистема концентрируется на наиболее важных и комплексных направлениях, должна иметь гибкие механизмы адаптации к условиям развития управляемых объектов, тем самым организуя и направляя принципиально процессы их функционирования. При этом особое значение приобретает законность деятельности субъектов государственного управления и всей его управленческой подсистемы. Строгое соблюдение и исполнение требований законодательства всеми органами публичной власти и должностными лицами не только являются главным критерием доверия к власти и, соответственно, успешности управленческого воздействия, но и проецируются на деятельность объектов управления, всю управляемую систему, обеспечивая качественную реализацию государственных управленческих решений. Именно поэтому первостепенное значение для всей системы государственного управления имеет поддержание высокого уровня законности в каждом элементе ее управляющей подсистемы.
Организационная структура управляющей подсистемы завершает внешнее институциональное оформление системы государственного управления, является индикатором принципиальных изменений в содержании ее деятельности. Не следует преувеличивать роль организационных структур, поскольку эта видимая часть системы государственного управления, как и любая форма, имеет вторичное значение по отношению к его содержанию: целям, функциям, процессу управления.
Организационные структуры, при помощи которых осуществляется процесс управления, объединяют первичные административные образования (органы и их подразделения) в относительно самостоятельные комплексы или подсистемы государственного управления, организованные по отраслевому, функциональному, территориальному критериям.
Организационной структурой, выступающей в качестве субъекта государственного управления, является коллективное образование, представленное коллективом служащих публичной службы, или индивидуальный субъект — должностное лицо, включенные в управляющую систему на основании нормативного правового акта, наделенные компетенцией и необходимыми ресурсами для осуществления целенаправленной организационной деятельности по обеспечению работы подчиненных объектов управления (И. Л. Бачило). При этом, как правило, выделяются четыре уровня структур управления: общегосударственный; региональный и межотраслевой; отраслевой; локальный.
К субъектам государственного управления, понимаемого как деятельность обособленной группы государственных органов, относится прежде всего организационный механизм исполнительной власти: система органов исполнительной власти. Систему органов исполнительной власти в Российской Федерации возглавляет федеральное правительство (Правительство РФ) и образуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последние, в свою очередь, в каждом субъекте РФ делятся на высший орган исполнительной власти и органы исполнительной власти различной компетенции.
К субъектам государственного управления в рамках функционального подхода следует отнести всех субъектов, которые наделены функциями в сфере организации и реализации исполнительной власти, а также отдельными управленческими полномочиями (правами) по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям, а также гражданам. Соответственно субъектами государственного управления, помимо органов исполнительной власти, являются: Президент РФ, Администрация Президента РФ, включая аппараты Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, исполнительные органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, органы управления государственными корпорациями (Росатом, Роскосмос), другими коммерческими и некоммерческим организациями, создаваемыми государством или с участием государства, и наделенные публично значимыми функциями (Банк России, саморегулируемые организации), а также все иные субъекты, которым переданы полномочия или функции по осуществлению государственного управления (многофункциональные центры оказания государственных услуг, общественно-государственные структуры, общественные объединения и частные структуры, обеспечивающие выполнение административных договоров, договоров в сфере частно-государственного партнерства и т. п.).
Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные органы (Счетная палата РФ и аналогичные органы субъектов Российской Федерации), образуемые ими, участвуют в государственном управлении опосредованно, реализуя функции в сфере формирования исполнительной власти, назначения должностных лиц, контроля за деятельностью исполнительной власти.
Суды в рамках предоставленного им права на рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют государственное управление в пределах переданной им административно-юрисдикционной функции и функции судебного контроля. Однако рассмотрение административных споров государственным управлением не является.
Таким образом, понятие субъекта государственного управления не исчерпывается понятием органа исполнительной власти. Точнее, субъектов государственного управления характеризует понятие исполнительный орган публичной власти. Многообразие видов соответствующих субъектов отражает многофункциональность и масштабность государственного управления, что подчеркивает важность обеспечения законности прежде всего внутри его управленческой подсистемы.
Строгое следование требованиям закона субъектов государственного управления является как залогом достижения его позитивных результатов, так и примером для деятельности объектов государственного управления. С другой стороны, обеспечение законности функционирования этих объектов предстает одной из основных задач в процессе государственного управления, который имеет самостоятельное значение и требует отдельной характеристики.
Процесс государственного управления можно разделить на несколько этапов:
— получение и сбор информации об объектах государственного управления, ее анализ и обобщение с участием заинтересованных субъектов;
— выбор целей и приоритетов развития, методов управления, разработка и принятие стратегических решений, принятие соответствующих правовых актов и внесение изменений в существующие, построение организационных структур и форм управления;
— исполнение принятых решений, реализация избранных методов управления;
— контроль, координация взаимодействия разных структур, оценка эффективности принятых решений и качества их реализации, обратная связь с объектами управления;
— корректировка управленческого механизма (структур, методов, форм), поддержание его в работоспособном состоянии.
На каждом этапе субъекты государственного управления должны предпринимать всесторонние меры по обеспечению законности как главного условия достижения эффективной деятельности объектов управления.
Таким образом, законность осуществляемых управленческих действий (бездействия) и принимаемых уполномоченными должностными лицами управленческих решений является непременным условием успешности процесса государственного управления, выступая важнейшим фактором функционирования и развития всей его системы.
1.2. Понятие и сущность законности в государственном управлении
Понятийное содержание законности многозначно. Теоретиками права она представляется как «состояние общественно-политической жизни общества, которое выражается в уважении и господстве права и закона, проявляющихся в адекватном отношении к правовым требованиям, содержащимся в различных формах; к правам и свободам личности; добросовестном исполнении служебных обязанностей; в противодействии организованной преступности и правонарушениям, произволу в деятельности государственных органов и в обеспечении правопорядка в обществе»3. Традиционно, законность связывается с «реализацией права»4. Соответственно, в самом распространенном толковании законность в обществе и государстве подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами общественной и государственной жизни требований закона и основанных на законе иных нормативных правовых актов.
Применительно к сфере государственного управления под законностью понимают своеобразную триаду — принцип, метод и режим. Содержательное взаимодействие указанных элементов охватывает не только управленческую деятельность соответствующих государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих, но и направлено на обеспечение надлежащего соблюдения и исполнения всеми субъектами правоотношений установленных в законодательстве правовых норм.
Законность является одним из важнейших конституционных принципов российского государства. В Конституции РФ закрепляется верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15); органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). В развитие указанных положений во многих статутных документах законность рассматривается как принцип, на котором основывается практическая деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих. Например, ст. 3 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ставит его во главу угла деятельности высшего исполнительного органа государственной власти страны, а ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» относит законность к основным принципам построения и функционирования системы государственной службы.
В рамках осуществления принципа законности в начале 2000-х годов повсеместно был введен институт юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов и самих актов на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным актам большей юридической силы. В частности, был издан Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации», которым среди прочих мер предусматривалось создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра этих актов. Ведение такого регистра осуществляет Министерство юстиции РФ, территориальный орган которого в обязательном порядке проводит правовую экспертизу на соответствие федеральному законодательству нормативного правового акта субъекта РФ при его включении в федеральный регистр.
Принцип законности предполагает верховенство Конституции и закона над иными нормативными правовыми актами, включая административные регламенты и прочие ведомственные документы. Согласно ему подзаконные акты должны в обязательном порядке соответствовать закону. С этой целью федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти регионов в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 обязаны осуществлять мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов в России. Проводится мониторинг в соответствии с планом мониторинга и согласно Методике его осуществления, которая утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
Особую роль в реализации принципа законности играет мониторинг выполнения решений Конституционного Суда РФ о признании нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично. С 1 января 1992 года по 25 августа 2021 года Конституционный Суд РФ принял 298 таких постановлений (в том числе в 2020 году — 24 постановления, за истекший период 2021 года — 16 постановлений), требующих исполнения. С 1992 года исполнено 262 решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе в 2020 году — 16 постановлений, за истекший период 2021 года — 15 постановлений). По состоянию на 25 августа 2021 года требовалось исполнение 37 постановлений Конституционного Суда РФ. В целях исполнения 20 постановлений Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроекты либо поддержало проекты федеральных законов, разработанные иными субъектами права законодательной инициативы, в отношении 17 постановлений федеральными органами исполнительной власти ведется необходимая работа5.
Принцип законности действует также и при осуществлении государственными органами, должностными лицами и государственными служащими функций государственного управления, применении норм административного права, в том числе предусмотренных ими мер административного принуждения. Любое административное действие (бездействие) либо принимаемое уполномоченным органом или должностным лицом решение не должно противоречить Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ, иным нормативным правовым актам.
В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются субъектами публичной власти в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различную государственную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм соответствующими субъектами.
Метод законности означает строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных нормативных актов прежде всего самими органами публичной власти и их должностными лицами. При этом они обязаны действовать исключительно в пределах предоставленных законодательством полномочий и в нормативно установленном порядке. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий обязан не только соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, но и обеспечивать их исполнение.
По сути метод законности выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать в установленных правовых пределах, т. е. в пределах своей компетенции. Вместе с тем необходимо учитывать, что поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между государством и обществом, законодатель может предоставить правоприменителю определенный простор, предлагая действовать в рамках так называемого административного усмотрения, когда субъекты публичной власти в случае недостаточности или неполноты правовой регламентации соответствующих отношений в конкретной управленческой ситуации должны самостоятельно принять решение по административному делу. Тем самым закон предусматривает наличие дискреционных полномочий органа публичной власти или должностного лица, позволяющих им действовать по собственному усмотрению. Например, при получении жалобы гражданина на нарушение прав потребителя надзорный орган может провести внеплановую проверку хозяйствующего субъекта или возбудить дело об административном правонарушении. При производстве по делам об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица имеют возможность использования собственного усмотрения для осуществления тех или иных процессуальных действий (к примеру, применение обеспечительных мер при подготовке к рассмотрению дела), а также для решения вопроса о применении административной ответственности к правонарушителю (избрание вида административного наказания и его размера).
Метод законности предполагает принятие решения уполномоченным субъектом публичной власти, следуя не только букве, но и духу закона с учетом особенностей конкретной ситуации, целесообразности осуществления тех или иных управленческих действий, их эффективности, характера и степени воздействия на соответствующих субъектов правоотношений. Главное здесь состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осуществлялся в границах и на основе норм права, обеспечивая реализацию метода законности.
Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором, с одной стороны, все правовые акты издаются, а правоприменительные действия осуществляются государственным аппаратом в рамках правового поля, а, с другой, — граждане и их объединения принимают на себя обязательства по соблюдению и исполнению правовых предписаний. При этом граждане и организации имеют реальные возможности по обжалованию правовых актов и действий представителей власти. Наличие прочного режима законности в сфере государственного управления способствует выстраиванию устойчивых правоотношений между властью и гражданами, когда право одного порождает обязанность другого действовать надлежащим образом. Поэтому режим законности включает не только наличие развитой системы законов и иных правовых актов, но и должную, активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.
Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим основанных на законе взаимоотношений граждан и организаций с субъектами публичной власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма. Проявлением сущности данного режима также служит активное участие граждан и их объединений в общественном контроле за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих.
Сущность законности в сфере государственного управления характеризуется рядом черт:
1) верховенство и общеобязательность законов для всех без исключения граждан, организаций, органов публичной власти, должностных лиц и государственных служащих. Здесь проявляются высшая юридическая сила и всеобщность предписаний законов, за нарушение которых должна неотвратимо наступать установленная юридическая ответственность;
2) единство законности, т. е. единая направленность правотворчества и правореализации в территориальном и субъектном контексте, т. е. на всей территории действия соответствующего нормативного акта, применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений. Тем самым обеспечивается единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации;
3) недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности означает возможность выбора в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам обеспечения законности вариантов осуществления правореализующей деятельности. Целесообразность означает, что при реализации правовой нормы важно максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие создавшегося положения и т. п. Соотношение между законностью и целесообразностью есть соотношение между требованием точного исполнения предписаний правовой нормы и оперативной самостоятельностью субъекта управленческой деятельности государства, регулируемой нормами права (административным усмотрением);
4) реальнос
...
