С. Г. Еремин

Источники финансового права

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
И. Б. Лагутина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346+347.73

ББК 67.402

Е70

Автор:
Еремин С. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Член Аттестационной комиссии Администрации Губернатора Московской области. Независимый эксперт Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов Контрольно-счетной палаты Московской области. Независимый эксперт конкурсной комиссии Главного контрольного управления Московской области. Член редакционной коллегии журнала «Право и экономика». Автор более 150 опубликованных учебных и научных работ по различным аспектам проблем государственного и муниципального управления, а также публичных финансов России.

Рецензенты:
Миронова С. М., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового и предпринимательского права Волгоградского института управления – филиала РАНХиГС;
Брежнев О. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета И. Б. Лагутина.

В монографии исследованы актуальные теоретические и практические проблемы источников финансового права. Значительное внимание уделено классификации источников финансового права, нормам международного права, регулирующим финансовые отношения России, и концепции «мягкого права» в структуре источников финансового права. Кроме того, рассмотрены нормативные правовые акты, правовой обычай и судебный прецедент как источники финансового права.

Законодательство приведено по состоянию на 31 марта 2023 г.

Данное издание предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплину «Финансовое право». Может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 346+347.73

ББК 67.402

© Еремин С. Г., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования заключается в сохранении в России, зарубежных странах, а также на международном уровне тенденции постоянной трансформации норм финансового права. По-прежнему существуют огромные риски неопределенности дальнейшего развития основных правовых институтов финансового права Российской Федерации, таких как денежное обращение, бюджет, налоги и т.д. Подобные риски присутствуют и во многих других странах мира. В этой связи, изучение базовых (фундаментальных) основ правового регулирования публичных финансовых отношений, таких как источники финансового права, приобретает особую актуальность, позволяя сформировать подходы, способствующие стабилизации отношении финансово-правовых отношений. Стоит сказать, что российское финансовое законодательство сформировалось в беспрецедентно короткие сроки, в России чуть более чем за 30 лет была создана обширная и многоуровневая система правовых норм, сформировался огромный массив источников финансового права, с опорой на которые выстроилась не только масштабная система органов государственной (муниципальной) власти, но и сформирован сложно структурированный механизм правового регулирования публичных финансово отношений.

В условиях одного из сложнейших периодов в развитии рыночных отношений в России, и речь идет отнюдь не только о влиянии геополитического и эпидемиологического фактора, происходит расширение предмета финансового права, которое стремительно развивается как самостоятельная отрасль. В результате чего требуется конкретизация предмета финансово-правового регулирования, обновляются подотрасли и различные институты, возникают новые инструменты, формируются новые научные подходы. Безусловно, в указанных обстоятельствах нельзя игнорировать тот факт, что в российском государстве проведена колоссальная работа по созданию, обновлению, дополнению и систематизации финансового законодательства. Одновременно с этим, отдельные вопросы все еще продолжают оставаться неразрешенными так, не определен статус отдельных правовых источников, не установлены рамки разработки локальной документации, не определена степень взаимосвязи источников различного уровня и многое другое). Кроме того, сложность законодательной работы в публичной финансовой сфере заключается не только в противоречивости развития политических, экономических и социальных процессов в государстве и обществе, но и с другими проблемами, которые обусловлены невозможностью механического копирования имеющихся в других странах моделей и практик правового регулирования публичных финансовых отношений.

В свою очередь, под влиянием внешних и внутренних социально-политических факторов, изменялись и дополнялись принципы, формы и методы правового регулирования публичных финансов, следствием чего стало активное развитие финансового права не только как отрасли права, но и как отрасли научного знания. В отечественной юриспруденции в целом, так и в публично-правовой науке в частности, произошла глубинная трансформация источников права, например, на практике, более актуальными, стали такие источники, как нормативный договор и судебный прецедент. Подобные трансформации встречаются и в системе источников финансового права.

В связи с интеграцией Российской Федерации в мировое хозяйство, в том числе мировое финансовое пространство, в правовую материю нашей страны стали имплементироваться нормы международного права, и данный процесс продолжается по настоящее время, хотя в последнее время указанный процесс замедляется и существенно меняется.

В целом, названные предпосылки развития финансового права Российской Федерации выступают фундаментообразующими факторами, влияющими на становление и развитии феномена источников финансового права в Российской Федерации в конце XX — начале XXI в., а их изучение, как с концептуальной, так и институциональной точки зрения, выглядит все важным.

В настоящее время, по-прежнему, нельзя с уверенностью говорить об изученности всей научно-исследовательской базы финансового права, которая отличается своей комплексностью и всеобъемлимостью, что накладывает определенный отпечаток на качество регулирования в нашей стране финансовых правоотношений. Так, по-прежнему актуальной остается позиция о несовершенстве финансового законодательства, о наличии в нем значительного количества пробелов и коллизий, устранение которых становится одной из главных задач не только научного, но и правоприменительного сообщества. Следовательно, одной из первостепенных научных задач является централизация знаний об источниках финансового права с учетом социальных, политических, экономических и иных реалий и трендов, в целях проведения глубокого анализа этого явления, одним из результатов которого должен стать вывод о современном его состоянии, основных направлениях оптимизации и (или) трансформации источников для повышения эффективности правоприменительной деятельности.

В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208, к основным вызовам и угрозам экономической безопасности России, среди прочих, относятся «подверженность финансовой системы Российской Федерации глобальным рискам (в том числе, в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвимость информационной инфраструктуры финансово-банковской системы. Основным направлением государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности является — устойчивое развитие национальной финансовой системы»1. При этом основными задачами, в развитии национальной финансовой системы, в данной Стратегии, являются — обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в том числе государственных внебюджетных фондов, совершенствование управления государственными финансовыми активами и долговыми обязательствами, а также другие вопросы, входящие в сферу регулирования российского финансового права.

Реализация указанной Стратегии и решение названных задач, потребует подготовки и принятия новых нормативных правовых актов, совершенствования правовых институтов, что приведет к расширению системы источников финансового права Российской Федерации, более того, потребуется новая их систематизация и классификация. На это обстоятельство указывает и доклад Центрального Банка РФ «Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на 2022 год и период 2023 и 2024 годов»2.

Названные процедуры могут быть реализованы путем интеграции новых финансово-правовых актов в предлагаемую концепцию построения системы источников финансового права, разработанную в настоящей диссертации. , научно-исследовательские работы), учебные пособия, публикации (как в печатных СМИ, так и в сети Интернет), заметки отечественных и зарубежных авторов, занимавшихся проблемами финансового права. Так, изучением понятия и сущности правового регулирования, а также определением места правового акта в системе источников права исследователи занимаются уже давно. Первые значимые разработки были сделаны еще советскими правоведами, а именно Н.Г. Александровым, С.С. Алексеевым, С.Л. Зивсом, Д.А. Керимовым, А.В. Мицкевичем. Следует отметить, что их работы до сегодняшнего дня не утратили значимости и актуальности, и многие современные авторы принимают их за основу своих исследований. В контексте рассмотрения существующих проблем правового регулирования нельзя обойти вниманием и теоретические выводы, представленные в диссертационных работах Т.А. Бондаренко, Ж.П. Борсовой, Д.В. Жуковой-Василевской, Д.И. Каждана, Г.А. Мартьянова, Ю.Е. Ширяева. В последние годы, когда количество правовых актов резко возросло, в отечественной юриспруденции появился ряд монографий и научных статей, посвященных проблематике правового регулирования. Так, особый интерес для нашей работы представляют достижения А.И. Абрамова, Н.М. Артемова, Р.Е. Артюхина, В.С. Балабанова, Д.О. Бибика, О.В. Болтиновой, Н.А. Богдановой, С.С. Валовой, Н.В. Васильевой, Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, А.Н. Гусева, А.В. Демина, В.В. Ершова, С.В. Запольского, В.Н. Ивановой, А.В. Игнатова, М.М. Карабекова, Г.С. Кисловой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, О.А. Красноперовой, Ю.А. Крохиной, Л.В. Лебедевой, А.А. Малюшина, Г.П. Толстопятенко и других.

Вопросам исследования сущности и природы конкретных нормативно-правовых актов, как международного, так и национального уровня, в частности, актов органов судебной власти как источников регулирования финансовых отношений также посвящено колоссальное количество работ. Основной материал изложен в монографической литературе, а более узкие вопросы затрагиваются в научных публикациях в юридических журналах, диссертационных исследованиях и т.п. В процессе исследования исследовались положения и выводы научных трудов таких ученых: С.С. Алексеев, М.В. Антонов, Л.П. Ануфриева, С.А. Арбузова, Ю.А. Артемьева, К.С. Бельский, Е.А. Бочкарева, М.И. Брун, О.Н. Горбунова, Г.К. Дмитриева, В.П. Звеков, В.А. Кабатов, В.Н. Карташов, Ю.А. Крохина, Е.В. Кудряшова, В.А. Лаптев, И.М. Лифшиц, Л.А. Лунц, А.А. Мамедов, Ф.Ф. Мартенс, Н.И. Марышева, Н.И. Матузов, Э.Д. Соколова, Р.Ю. Паламаренко, Г.В. Петрова, М.И. Пискотин, И.В. Понкин, А.С. Пуртов, О.Н. Садиков, А.Д. Селюков, Д.А. Смирнов, В.А. Туманов, Г.И. Тункин, Т.Ю. Хабриева, А.Н. Халиков, Н.И. Химичева, Д.А. Хоцанов, И.А. Цинделиани, М.В. Шишкин, В.М. Шумилов, Т.М. Яблочков и др.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: нормативно-правовые акты различного уровня, международно-правовые источники, регламентирующие различные вопросы финансовых отношений, документы «мягкого права», материалы правоприменительной и судебной практики и пр.

Методологическая база исследования включает общенаучный диалектический метод научного познания, позволяющий рассматривать финансовое право как динамическую многоуровневую категорию сквозь призму ее проблем, специально-юридические методы (структурно-функциональный, юридико-догматический), методы правового моделирования, сравнительного и исторического правоведения, а также универсальные методы (анализ и синтез, описание, наблюдение, индукция и дедукция, сопоставление, обобщение, формально-логический и системный).

Структура исследования. Монография состоит из введения, пяти глав и двадцати одного параграфа, заключения, списка использованной литературы и источников, включающих 701 наименований.

Глава 1.
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ И СИСТЕМА

1.1. Подходы к определению понятия «источник финансового права»

Развитие гражданского общества, экономики, государства сопровождается эволюцией права, которое предопределяет правила поведения участников общественных отношений. Изменчивость права, его многогранность, а также постоянное развитие и адаптация к условиям современности способствовали тому, что российские юристы непрерывно занимаются его изучением и анализом. С точки зрения методологии, немаловажное значение имеет определение понятия и сущности источников права, а также формулировка соответствующих подходов. Данный тезис также обусловлен тем фактом, что источники права представляют собой фундамент правового регулирования, а значит их исследование занимает приоритетное место в отечественной правовой науке, в том числе, в науке финансового права3. На сегодняшний день представителями научного сообщества высказывается мнение о том, что вопрос об источниках права заметно актуализировался в связи с обнаружившимися противоречиями между традиционным пониманием сущности права и теми новейшими исследованиями, которые требуют весьма серьезных уточнений, изменений, дополнений в это понимание.

Прежде чем преступить к исследованию источников финансового права целесообразно проанализировать само понятие «источник права», которое всегда вызывало и до сих пор вызывает широкую дискуссию представителей различных наук (юристов, философов, экономистов и др.)4, выявить новые тенденции в правопонимании, в связи с тем, что это непосредственно связано с источниками права. Кроме того, в связи с тем, что предметом данного исследования являются источники финансового права, их изучение невозможно без учета результатов исследования по теории государства и права, вырабатывающих методологические подходы к указанной категории. Еще Н.М. Коркунов писал, что характеристика юридических норм по их источнику предполагает уже решенным один из труднейших и наиболее спорных вопросов науки теории права — вопрос о происхождении права5.

Следует начать с того, что в современной теории государства и права до сих пор отсутствует единое мнение в отношении понимания сущности и содержания источника права. Как писал известный российский юрист С.Ф. Кечекьян, «понятие «источник права» <…> принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепринятого определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл в котором определяются слова «источник права»6. В пример можно привести две совершенно противоположные позиции представителей двух подходов монистического и плюралистического: приверженец первого, С.Л. Зивс, предлагал пойти по пути сугубо формального истолкования источников права, полагая, что «источник права суть внешняя форма установления правовой нормы государством»7. Приверженцы второго, наоборот, выдвигали точку зрения о том, что многозначность понятия «источник права» говорит о том, что им обозначается исключительно сложное и неоднозначное явление (явления). В этой связи, М.Н. Марченко пишет, что «источник права, как и само право непозволительно определять лишь с одной какой-либо отдельно взятой стороны», так как «это будет неполное, одностороннее его определение и несколько искаженное о нем представление»8.

Не менее сложным остается и научный вопрос о соотношении терминов «источник права» и «форма права». Например, Д.В. Сац отмечает, что «совпадение формы и источника права имеют место только в одном случае: когда речь идет об источниках права в формальном (юридическом) смысле, с одной стороны, и о внешней форме права — с другой. Выход из создавшегося положения усматривается <…> в использовании для обозначения из совпадения формулировки источники (формы выражения) права»9. К.А. Алимжан утверждал, что данные понятия отнюдь не тождественны, писал: «форма права в отличие от источника права подразумевает специфический юридический язык (понятийный аппарат), особую форму (посистему) права, определенную систему и иерархию источников права, и иные правовые средства, и факторы, в целом, определяющие своеобразную интерпретацию правовой материи и оригинальный правовой взгляд (правопонимание). Правовая система всякого общества строится на основе взаимодействия нескольких форм права либо на основе конкретной доминирующей формы права, воспринимающей некоторые элементы других форм»10. Д.В. Чухвичев склонен полагать, что наиболее пространенной в отечественной юридической науке является точка зрения о том, что данные категории тождественны (по крайней мере, если рассматривать источник права в узком юридическом смысле11)12. Данный тезис подтверждает, например, Н.С. Нерсесянц; по его мнению, на современном этапе развития правовой науки более чем целесообразно употреблять понятия «форма права» и «источник права» в одном и том же значении — внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли13. Все же, нельзя не отметить, что несмотря на условность категории «источник права», данный термин признается более удобным в употреблении и традиционным для мировой юриспруденции, а термин «форма права» — менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он более многозначен. Здесь важно оговориться; приемлемость того или иного варианта зависит от «контекста». Как пишет М.Н. Марченко, современный период развития российского государства источник права принято рассматривать в разных аспектах14. Так, источник права может рассматриваться: в философском15 смысле; в идеальном смысле — правовое сознание16; в политическом смысле и др. Нам представляется более обоснованной позиция тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями.

Очевидным становится тот факт, что неоднозначная интерпретация источников права позволила сформулировать колоссальный базис терминологических изысканий со стороны российских ученых. За каждой трактовкой, как совершенно верно, на наш взгляд, пишет В.А. Рудковский, стоят вполне самостоятельные и как правило, уже известные науке феномены (правообразующие факторы, правосознание, формы права и пр.). В этой связи весьма проблематично не только подвести под некоторое общее определение, но даже представить в виде какого-то единого класса явлений. Доказательством данного тезиса является также сложность поиска и формулировка системного модуса источников права, а также связей, наличествующих между их составляющими17.

Анализ научной литературы позволил сформулировать три крупных, самостоятельных подхода, которые учитывают существующие связи между элементами разнообразных источников права. Первый подход базируется на содержании общественных отношений, который разрабатывался еще в 50-х гг. XX в. А.В. Дозорцевым18 и В.К. Райхе­ром19. Основу данного подхода составляет системный блок структурных, функциональных и генетических связей, которые отражают юридическую природу источников права. Так, Ю.С. Гамбаров рассматривает источники права не только как юридические документы, свидетельства, правовые памятники, но и как общественный строй, характер народа, традиции и нравы времен. Кроме того, ученый рассматривает источники права как целостную систему, как «разнообразные формы юридического закрепления и организационного обеспечения информации об общеобязательных правилах поведения в совокупности их взаимосвязей — генетических, структурныхи функциональных»20. Одним из ключевых признаков, присущих источникам финансового права с точки зрения обозначенного подхода, основанного на изучении содержания общественных отношений, является фактор интегративности. Иными словами, все элементы того или иного источника права, находясь в иерархическом единстве21, соединены в одно целое и выполняют ряд общих и специфических функций, прежде всего, в целях регулирования финансово-правовых отношений.

Неоспорим тот факт, что источники финансового права характеризуются динамичностью, что связано с постоянной необходимостью обогащения средств правового регулирования финансовой системы страны, обеспечения соответствия финансово-правовых отношений потребностям практики22. В динамике всегда существует движение, требующее постоянного дополнения источников права новыми элементами. Особенно ярко эта черта проявляется сегодня, когда источники финансового права активно развиваются и трансформируются. Так, экстраполируя рассуждения А.Н. Горшенева и Б.В. Щетинина относительно того, что «источник права — это и материальные условия жизни общества»23, можно утверждать, что для финансового права закон — не единственный, но приоритетный юридический источник. Однако, как свидетельствует правовая действительность, эффективное и адекватное закрепление во внутренней форме права действующих правовых отношений возможно лишь при условии внедрения концепции разноисточникового права, следовательно, элементный состав источников финансового права характеризуется различными наборами значимых компонентов. Например, С.Ф. Кечекьян и М.А. Аржанов выделяют три ключевых источника права: нормативный правовой акт, санкционированный обычай и правовая доктрина (идеология)24. В.В. Лаптев среди важных источников права называет: 1) нормативные правовые акты государственных органов (к ним также относятся нормативные договоры); 2) правовые обычаи; 3) судебные прецеденты; 4) общие принципы права25. В зависимости от способа закрепления и существования норм права ученые выделяют и другие виды источников финансового права: правовой обычай; судебный прецедент; нормативно-правовой акт; нормативный договор; общие принципы права; правовую идеологию, или точнее — правосознание; религиозные тексты26. Обозначенные точки зрения свидетельствуют о том, что источник финансового права в материальном смысле — это сила, создающая право, и вызывающая его к жизни.

Считаем целесообразным упомянуть о существовании и другого подхода, который разрабатывался В.В. Лаптевым, основанном на характере регулируемых отношений27. Согласно данному подходу, М.А. Гурвич утверждал, что «источник финансового права — это особая форма волевого выражения, которая способна придать правилам юридическое значение. Кроме того, представление о значимости какого-либо источника в финансовом праве и его непосредственное признание обусловлено мировоззрением (сознанием) социальных субъектов»28. Исключить подобного рода субъективизм не представляется возможном, в связи с чем, даже общепризнанные, существующие формы права будут постоянно проверяться инструментами правоприменительной практики. Так, базис регулирования финансовых правоотношений заложен в Конституции РФ. Например, в ст. 8 и 34 Конституции РФ провозглашается принцип свободы экономической деятельности, который оказывает самое прямое влияние на формирование финансовой системы страны и стабильность финансово-правовых отношений. В тоже время, Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» уточняет, что Конституция России — это «акт прямого действия»29, который может и должен использоваться судами, если ее нормы не требуют дополнительной регламентации. Учитывая вышеизложенное, отметим, что источник финансового права — это официальная, документальная форма выражения и закрепления норм права, которая исходит от государства и признается им.

Для финансовой системы России, первичным и широкомасштабным источником права выступает закон, однако, признание его абсолютного характера является фикцией, ведь закон обладает не только преимуществами. С точки зрения позитивного права, закон — формально определенный, стабильный источник, следовательно, представляется четким, понятным и однозначным по своему содержанию; кроме того, он более оптимален для механизма регулировании поведения субъекта, так как конкретно определяет условия, порядок, способ и последствия его действий30. С.А. Голунский отмечает, что в «законах как фундаментальных источниках финансового права содержатся первичные нормы, базовые положения по основным вопросам общественной жизни; законы регулируют важнейшие общественные отношения»31. Именно в законах формулируются цели, задачи, определяются средства и способы их решения, предусматривается результат, которого необходимо достичь. В данном контексте логично привести точку зрения С.С. Алексеева, который указывал: «источники права представляют собой различные формы правообразования, которые являются юридически содержательными. Они не прямо отражают нормативность права, а непосредственно через собственные нормы призваны играть роль юридического механизма регулирования общественных отношений»32. Одновременно с этим, еще в первой половине XX в. И.В. Михайловский весьма критично отозвался о верности применения сущности источников через факторы, творящие право. Так, автор отметил, что «спорным является то, что именно может признаваться такими факторами: 1) объективные условия данной среды; 2) высший этический закон; 3) психические переживания личности; 4) формы (закон, обычай и т.д.), в которых облекается высшим внешним авторитетом известное содержание»33. Представляется, что данные рассуждения не утратили своей актуальности до сих пор; проблема «правильного» понимания источников права все также глубока. Как совершенно справедливо замечает А.В. Васильев, источник права — «это дань юридической традиции, сохранившейся в отраслевых юридических науках, которые используют этот термин для наименования того, что современная теория права выражает понятием «форма права»34.

В последнее время наблюдается постепенное ослабление жесткости и неоспоримого приоритета законов в финансовом праве России; наблюдается явная тенденция к пониманию ошибочности представлений о том, что «принятие решений — лишь техническая и автоматическая операция»35. Несмотря на всю прогрессивность законов в российском финансовом праве, при всем их совершенстве, они в условии жесткого регулирования не могут охватывать все возможные ситуации, для разрешения которых приходится обращаться к другим, альтернативным источникам. Составляя отдельную материю жизни общества, «право все время находится в процессе развития»36. Учитывая объективные причины исследования источников финансового права, отечественное законодательство имеет тенденцию к постоянному развитию и совершенствованию, с учетом потребностей постоянно развивающегося общества.

М.Н. Марченко поясняет, что «всегда существует возможность манипулирования нормами, и тогда самая большая несправедливость может вершиться «по закону», основываясь на действующем источнике права»37. В связи с этим, неотложным требованием в настоящем времени является анализ национальных законов с точки зрения их возможности способствовать достижению поставленной цели финансового права. Сущность и цель закона как источника раскрываются через реализацию прав каждым участником финансовых отношений, учитывая важность соблюдения общественных интересов в целом, а также интересов государства. Значимым условием обеспечения реализации справедливости и приоритета в финансовом праве является повышение качества законов как базовых источников, с учетом «признаков, присущих ему как эффективно действующему регулятору правовых отношений»38. Некачественный и неэффективный закон — это тоже источник права; правовой акт, принятый без учета основ естественного права, без надлежащего изучения природы и структуры социальных потребностей, которыми он был вызван, без учета специфики правосознания субъектов-реципиентов, на которых он был рассчитан.

Подобные рассуждения позволяют выделить третий подход к определению источников финансового права, основанный на методе и предмете, разрабатываемый еще И.В. Павловым39, Ю.К. Толстым40, В.Ф. Яковлевым41. В рамках обозначенного подхода, наиболее естественной формой существования и понимания источников финансового права выступают правовые нормы естественные, живые. Позитивное право составляет только актуализированную часть живого права, поскольку нормы последнего живут в общественном сознании и раскрываются в позитивных формах только в процессе правореализации. Живое право существует не везде, а только в тех обществах, где в основе возникновения права — обычай. Среди источников финансового права правовой обычай занимает особое место. Исходя из этого, источником финансового права можно считать и социальные нормы, правила поведения человека, сложившиеся в процессе совместного общежития как результат их длительного применения в течение определенного времени.

Появившись задолго до правовой формы общественного бытия, именно обычай был ключевой формой социального регулирования поведения членов первобытного общества. В его основе лежали элементы общественной необходимости, которые «на начальных этапах делали обычай близким к реальным человеческим потребностям»42. Когда господствующие в форме обычаев основы активности людей неэффективно выполняли свою роль (не справлялись с функциями социализации), государство признавало за обычаем общеобязательность, формальную определенность, возможность обеспечить его государственным принуждением, превращая этим последний в правовой обычай.

Правовой обычай как источник финансового права — это инструмент, санкционированный государством, преобразованный в форму права43. Сущность санкционирования заключается в том, что в процессе его осуществления обычай как источник права превращался в правовой обычай. Следовательно, «источником возникновения обычая считается общество, а государство выполняет относительно него оценочно-иерархические действия»44. С одной стороны, органы государства оценивают содержание обычных норм на предмет их соответствия требованиям морали, закона, а с другой — положительная оценка включает правовой обычай в иерархическую систему форм финансового права.

В завершении стоит отметить, что стремление охватить законодательным регулированием как можно больший круг отношений, наблюдаемый в последнее время, ограничивает сферу деятельности обычаев. Однако, в отдельных сферах роль обычая как источника права остается достаточно заметной, а в некоторых случаях он даже имеет приоритет перед законом45. Например, торговые обычаи делового оборота, санкционированные государством, позволяют регулировать правоотношения, связанные с экономическим оборотом, простым и естественным способом, что подтверждается существующей законодательной процедурой. Обычаи также помогают судьям выносить решения, соответствующие духу разумности, доброй совести и справедливости, особенно в делах, где национальное право не может быть применено в полной мере. При взаимодействии с другими внутренними источниками права, правовой обычай можно использовать для толкования закона и восполнения пробелов финансового права. Важную роль обычая следует отметить и в вопросах социализации физических лиц.

Итак, в рамках настоящего исследования было выделено три самостоятельных подхода к определению источников финансового права, которые нашли свое подтверждение в трудах отечественных исследователей. Речь идет о следующих подходах:

– по содержанию общественных отношений (А.В. Дозорцев, В.К. Райхер);

– по характеру регулируемых общественных отношений (В.В. Лаптев);

– по методу и предмету (И.В. Павлов, Ю.К. Толстой). Учитывая то обстоятельство, что в науке финансового права не сложилось пока теории его источников46 и, обобщая перечисленные подходы к пониманию источника права, представляется возможным высказать свою точку зрения по поводу источников финансового права.

Полагаем, что источники финансового права представляют собой способы (формы) внешнего выражения и закрепления, равно как изменения и отмены, финансово-правовых норм. Безусловно, источники финансового права как институт следует принимать как целостное, динамичное, интегративное, объективное правовое образование, которое определяется взаимосвязью таких элементов, как закон, договор, обычай, правовая доктрина, принципы права, судейское правотворчество. Признание процесса общественного правообразования, что является независимым от правотворчества государства, взаимосвязь субъективного права с объективным, восприятие и распространение обычного права и норм деловой активности, отказ от абсолютизации законодательства, административного нормотворчества и предоставление официального значения научной интерпретации права — все эти факторы способны усовершенствовать структуру действующего финансового права России. Улучшая как внутреннее построение права, так и форму внешнего его проявления, в сочетании с антидогматическим, антистатическим аспектом, они способны создать социальное, демократическое, гуманистическое право новейшего времени.

1.2. Классификация источников финансового права

Научная дискуссия относительно содержания понятия «источник права», его различных трактовок, «смыслов», а также классификации источников права ведется не одно десятилетие. Однако, вопрос о классификации источников финансового права в науке финансового права практически не разработан. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо обратиться к научным работам, затрагивающим разрешение проблемы классификации источников права. Такой подход позволит сопоставить имеющиеся разработки по данной проблематике с целью их дальнейшего применения к классификации источников финансового права России. Как справедливо отмечает О.С. Хохрякова, «классификация дает возможность, с одной стороны, составить общее представление об изучаемом явлении, объекте, предмете, а с другой, конкретизировать наше знание об исследуемом объекте»47.

Классифицируя источники права необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что, начиная со второй половины XIX в. и до наших дней в отечественной юриспруденции выделяются: 1) источники права в материальном смысле (общественные отношения, обусловливающие необходимость принятия и само содержание тех или иных правовых норм); 2) источники права в идеологическом смысле (правосознание законодателя и других субъектов правотворчества, различные правовые учения и доктрины); 3) источники права в формально-юридическом смысле (т.е. формы, способы внешнего выражения и закрепления юридических норм). М.А. Абдулаев пишет по этому поводу следующее: «обычно также различают источники права в широком и узком смысле слова. В учебной литературе есть и другие классификации источников права: в материальном, в идеологическом и формально-юридическом смысле. При этом в научной литературе дискуссионным остается также вопрос о том, какие, помимо формально-юридических источников, есть еще источники права»48. Принимая во внимание определение термина «источники финансового права», которое было представлено нами как рабочее в первом параграфе данной главы, логично будет остановиться на формально-юридическом подходе.

В связи с тем, что проблема классификации источников права в российской правовой науке, как было сказано выше, весьма распространен, многие авторы предлагают весьма схожи типологические конструкции, в основу которых кладут следующие источники (формы) права: нормативные акты; судебный (юридический) прецедент; правовой обычай; нормативные договоры (договор с нормативным содержанием); общие принципы права; идеи и доктрины; религиозные тексты. При этом, под ними понимаются49:

– нормативный акт являет собой правовой акт, который содержит нормы права и направлен на урегулирование конкретных общественных отношений. К ним можно отнести конституции, законы, подзаконные акты и пр. Стоит отметить, что нормативный акт — это одна из базисных, наиболее распространенных и совершенных форм современного континентального права России, Италии, Германии, Франции и многих других стран;

– судебный (юридический) прецедент представляет собой судебное или административное решение по определенному юридическому делу, которому придается сила нормы права, и которым руководствуются при разрешении подобных дел;

– правовой обычай — это исторически сложившееся правило поведения, которое содержится в сознании людей и которое вошло в привычку в результате многократного применения, приведшее к правовым последствиям. Обычное право представляет собой хронологический первую форму права, которая господствовала в эпоху федерализма, и невзирая на то, что правовой обычай используется в некоторых современных правовых семьях (традиционная и религиозная), в отечественной правовой системе роль правового обычая весьма незначительна (так, в соответствии со ст. 5 ГК РФ, относительные имущественные отношения могут регулироваться обычаями делового оборота);

– нормативный договор — определяется как соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права (Федеративный договор РФ 1992 г.);

– общие принципы права в ряде государств своеобразным источником права признаны отправные, исходные начала правовой системы. Так, специалисты некоторых стран как континентального, так и общего права в условиях отсутствия законодательной нормы, обязательного прецедента или обычая, могут ссылаться на принципы справедливости, социальной направленности права, доброй совести;

– идеи и доктрины представляют собой мнения ведущих ученых-юристов, в большинстве правовых систем, не образующих право в собственном смысле этого слова. Одновременно с этим, истории развития права известны случаи, когда юридическая доктрина воспринималась как непосредственный источник права. Так, например, в англоязычных странах судьи часто обосновывают свои решения, ссылаясь на труды английский ученых;

– религиозные тексты — это такие источники права, которые свойственны, преимущественно, мусульманскому праву, в целом, имеющему религиозную основу (Коран и Сунна). Коран — это священная книга, представляющая собой собрание обрядовых и юридических установлений, речей и заповедей Мухаммеда — пророка Аллаха; Сунна — это жизнеописания пророка Мухаммеда, своего рода итог толкования Корана (см. гл. XXV).

Р.А. Ромашов50 предлагает разделять названные источники права на основные и производные, а также источники первичного и вторичного характера. Так, в отношении к отечественной правовой системе, продолжает автор, базисным, и, одновременно с этим, первичным источником национального права является нормативно-правовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). В свою очередь, система нормативно-правовых актов образует систему национального законодательства. В спектр производных источников целесообразно отнести т.н. прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума ВС, интерпретационные акты КС РФ). Названные акты обладают признаками нормативных, пусть и не являются самозначимыми и действуют только до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты. Вторичными источниками, по мнению Р.А. Ромашова, являются международные нормативно-правовые акты, правовые обычаи. В данном случае, вторичность источника необходимо понимать в том смысле, что статус акта в качестве источника национального права РФ закрепляется на уровне первичного. Так, в ст. 15 Конституции РФ обозначено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Обычай делового оборота признается источником гражданского права в ст. 5 Гражданского кодекса РФ51 (далее — ГК РФ).

Р.А. Ижокин, Л.Ю. Кухнина, А.П. Рожнов, Д.В. Хромов и другие современные авторы52 рассматривают проблему разделения источников права на «типичные» и «нетипичные» («традиционные» и «нетрадиционные»). Одним из наиболее устойчивых подходов является понимание «нетрадиционных источников права» как «системы нормативных предписаний, нетипичных для конкретной правовой системы, носящих субсидиарный характер применения, а также ненормативных предписаний, необходимых для обеспечения единообразного регулирования общественных отношений и учитываемых правоприменительными органами при разрешении споров»53. К.В. Петров и соавт., отталкиваясь от базовых признаков источников определенной национально-правовой системы, «в своем единстве предающие юридическим источникам права свойство типичности», при характеристике нетипичных проявлений новых источников отечественного права отнесли к таким проявлениям: нехарактерность для российской правовой системы, субсидиарный характер применения, отсутствие конкретных правотворческих процедур их формирования, неофициальность выраженных в них юридических норм, наличие в них индивидуальных норм. Примерами нетипичных источников права авторы называют, «(1) общепризнанные принципы и нормы международного права, выраженные в официальных международно-правовых документах, (2) правовые позиции КС РФ, которыми приостанавливается действие норм, противоречащих Конституции РФ, или закон, иной правовой акт, и признаются соответствующими конституционным правовым положениям, (3) положения юридической, и прежде всего судебной практики, (4) правовые акты муниципальных и негосударственных образований, (5) правовая доктрина в период смены социальной парадигмы, (6) индивидуальный договор как нетипичный источник права, (7) правовой обычай»54.

Подобный подход в теории государства и права весьма распространен, о чем свидетельствует тот факт, что в отдельных отраслях отечественного права ученые не обращаются к исследованию содержания «нетипичный источник права», а выделяют группы таких источников применительно к своей области исследования. Так, к «нетипичными» источникам финансового права В.В. Чеха отнес судебный прецедент (решения различных судов, используемых в качестве ориентира для правотворческой и практической деятельности в сфере финансового образования), нормативный договор (договоры между органами государственной власти различных уровней и (или) между органами местного самоуправления) и акты «мягкого» права (письма, рекомендации, разъяснения и пр.)55.

Безусловно, существуют и иные научные позиции в отношении рассматриваемого феномена. Так, И.И. Патракова пишет, что «в специальной литературе последних лет появилось представление о нетрадиционных источниках права; авторы полагают, что понятие нетипичности лучше отражает существо обсуждаемой проблемы формирования новых источников права»56. В подобном случае авторы обычно отталкиваются от категории «типичность», определяемой такими характеристиками, как «образцовое», «нормальное», «наиболее вероятное для конкретной системы объектов», и предполагающая «наличие в явлениях, которые она характеризует, определенных признаков, делающих данное явление похожим на аналогичные». Иными словами, типичное явление — это явление, «имеющее аналогии в ряду себе подобных»57. Исходя из этого, под типичными следует понимать источники права, которые характерны для российской правовой системы, т.е., например, закон.

Н.Н. Вопленко и А.П. Рожнов, наоборот, более склоняются к категории «нетрадиционные источники права», изучая данные явления через призму случаев, когда тип порождается традицией. В данном случае, в качестве обоснования для разделение источников права на традиционные и нетрадиционные авторы используют критерий «характерности», «приемлемости» той или иной формы права для конкретной правовой семьи»58; на наш взгляд, речь снова идет о модели «типичность-нетипичность». В качестве доказательства обратного, Д.В. Храмов приводит первичные причины подобного разделения; он отмечает, что «в основе деления источников права на традиционные и нетрадиционные лежит производность источников права от исторически сложившейся право-культурной традиции общества»59. Данную позицию поддерживает Н.В. Сильченко, который в качестве критерия к классификации избирает фактор распространенности источников права в исторических и существующих правовых семьях. Ученый делает акцент на том, что «традиционные источники встречаются без исключения во всех исторических и ныне существующих правовых семьях <…> и наоборот традиционных источников права остается неизменным, в их состав входят правовой обычай, правовой прецедент, договор нормативного содержания, доктрина (наука), священное писание и нормативно-правовой акт. К нетрадиционным источникам права можно отнести все остальные источники права, которые официально признаны в качестве хранилища, резервуара действующих источников позитивного права, но по большинству существенных признаков не соответствует традиционным источникам права»60. Однако, при этом Н.В. Сильченко не отрицает ценности разделения источников на «типичные» и «нетипичные», утверждая, что такая классификация предваряет конкретизацию указанной группировки источников права: «к нетипичным источникам права следует отнести те источники права, которые не только по форме или содержанию, — а главное, по месту в системе источников права — нельзя отнести к определенному типу правовых систем. Так, нетипичными источниками права будут те, которые не вписываются в структуру источников права, которая свойственна для типа и вида правовой системы»61. В качестве примера ученый приводит совместные Постановления ЦК КПСС, Президиума ВС СССР и Совета Министров СССР, которые не упоминались законодателем в Конституции СССР и статутных законах, однако, имели важное значение и обычно принимались для решения приоритетных вопросов политического и правового развития страны.

Исходя из изложенного и принимая во внимание современные достижения правовой науки, более целесообразными для классификации источников права можно считать два следующих критерия: в зависимости от особенностей конкретной правовой системы и вне зависимости от особенностей правовой системы (универсальная классификация). В рамках первой типологии источников права можно выделить те, которые согласуются с характерными особенностями романо-германской правовой семьи, существующими в России62. Так, в зависимости от особенностей российской правовой системы источники права могут разделяться на традиционные (правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативный договор) и нетрадиционные (правовые принципы, правовой прецедент, правовая доктрина, правосознание, религиозные тексты). Для англосаксонской правовой системы будут традиционными правовой прецедент, правовой обычай, нормативный договор, правовые принципы, тогда как нетрадиционными — правовая доктрина, правосознание, религиозные тексты63. Для религиозных правовых систем к первым относятся, собственно, религиозные тексты, правовая доктрина, правовой обычай, нормативно-правовой акт и нормативный договор, ко вторым — правовой прецедент и правовые принципы64. В рамках «универсальной» типологии источников права целесообразно выделить типичные (правовой обычай, судебный прецедент, нормативно-правовой акт, нормативный договор, религиозный текст, правовая доктрина) и нетипичные (правосознание, правоприменительная практика, правовые позиции государственных органов, правовые принципы) источники права. В данном случае мы опирались на разработки К. Цвайгерта и Р. Давида, которые в качестве критерия к классификации избрали такую категорию, как «правовой стиль», а как известно, одним из факторов, определяющих правовой стиль выступают источники права и методы их истолкования65.

Таким образом, определившись с общетеоретической характеристикой системы формально-юридических источников права, целесообразно перейти к рассмотрению классификации источников права в финансовом праве с учетом сделанных выводов. Принимая во внимание тот факт, что вопросы классификации источников финансового права в российской правовой науке разработаны достаточно слабо, мы предлагаем исходить из отраслевого подхода, в рамках которого классификационные конструкции буду рассматриваться через призму бюджетного, налогового (в данной работе бюджетное и налоговое право рассматриваются как подотрасли финансового права), валютного, банковского, страхового права, как комплексных отраслей (институтов) российского права, регулируемых, в т.ч., посредством норм финансового права, и соответственно относящимся к источникам финансового права.

Итак, как отмечет А.А. Ялбулганов, по предмету правового регулирования, источники позитивного финансового права могут подразделяться на источники, которые регулируют отношения в бюджетной, налоговой, валютной сферах, сфере финансового контроля, а также других областях публичных финансов66. Кроме того, как отмечает автор, классификация источников финансового права может проводиться и по иным критериям, например, как условно в позитивном финансовом праве можно выделить два блока: национальное и международное право. В свою очередь, среди внутригосударственных источников финансового права выделяются две наиболее крупные группы нормативно-правовых актов — это законы и подзаконные акты. Также имеет место классификация в зависимости от формы государственного устройства в соответствии с уровнями, т.е. федеральными, региональными и местными67.

Н.И. Химичева считает, что «источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти (федеральных и субъектов Федерации) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права»68. Схожую позицию занимают Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова подразумевающие под источниками финансового права «законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления»69. С позиции М.В. Карасевой, «основным источником финансового права в Российской Федерации нормативный правовой акт. Он представляет собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления, содержащий нормы финансового права.».70 Кроме того, к источникам финансового права М.В. Карасева относит нормативный договор и судебный прецедент.

Как отмечают ученые, бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. В связи с этим положения, разработанные для источников финансового права, будут справедливы и для источников бюджетного права, поэтому, к источникам бюджетного права относятся: нормативный правовой акт, нормативный договор и судебный прецедент71. По мнению Ю.В. Тютиной, систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов, начиная с Основного закона РФ как правового акта, который обладает высшей юридической силой в государстве. Одновременно с этим, источники бюджетного права состоят из нормативно-правовых актов, принятых на федеральном (федеральная составляющая источников бюджетного права), региональном (региональная составляющая источников бюджетного права) и местном (муниципальная составляющая источников бюджетного права) уровнях.

Касаемо классификации источников налогового права, по словам А.В. Брызгалина и А.Н. Головкина, важнейшая их классификация — это их разделение на законы и подзаконные акты, удельный вес, роль и значение которых в сфере налогов и сборов исторически изменяется и обусловлено общими тенденциями налоговой реформы. В настоящее время общемировая тенденция характеризуется преобладанием актов законодательства (законодательной формы) в системе источников налогового права. Вместе с тем полностью отказаться от подзаконного нормотворчества в сфере налогов и сборов не представляется возможным. Это обусловлено следующими причинами: 1) общий характер актов налогового законодательства, требующий их дальнейшей конкретизации; 2) оперативность подзаконного нормотворчества, позволяющая своевременно устранять пробелы и противоречия налогового права; 3) решение вопросов организационного и юридико-технического характера, которые нецелесообразно регулировать на уровне закона72. О.А. Борзунова, в свою очередь отмечает, что источники налогового права — это «официально признаваемые государством юридические формы, содержащие налогово-правовые нормы и образующие многоуровневую, иерархическую систему из нормативных правовых актов, международных договоров, судебных прецедентов, крайне редко — правовых обычаев, санкционированных государством»73.

В науке финансового права также существуют и отдельные классификации источников в комплексных отраслях российского права, регулируемых, в том числе, с помощью норм финансового права. Это валютное, страховое и банковское право. По словам Л.Г. Востриковой, «Основные источники валютного права — нормативные правовые акты и международные договоры»74. А.Ю. Лисицин предлагает более подробную классификацию источников валютного права. Так, к источникам регулирования валютных отношений в Российской Федерации ученый относит: Конституцию Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации в валютной сфере, акты валютного законодательства, акты валютного регулирования, акты органов валютного контроля75. Е.Ю. Грачева и О.В. Болтинова считают, что источниками страхового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, кодификационные акты, в которых содержатся нормы страхового права76.

Источники страхового права подразделяются на федеральные и локальные, которые неодинаковы по своим правовым свойствам. Среди них имеются законы и подзаконные акты. Наряду с федеральными правовыми актами появились нормативные документы субъектов Федерации, представляющие важную составную часть источников страхового права. Нормы страхового права содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Большую группу источников страхового права составляют акты Министерства финансов РФ77. По мнению Н.Г. Кабанцевой, вся совокупность нормативно-правовых актов, которые регулируют страховые правоотношения, разделяются на три уровня. Первый — это общее законодательство, охватывающее правовые акты, которые регулируют деятельность всех субъектов права, вне зависимости от рода занятий (НК РФ, № 402-ФЗ78). Второй уровень — это специальное отраслевое законодательство, регулирующее правовые и экономические отношения в конкретных отраслях экономики, например, Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Данный нормативно-правовой акт является своеобразной «отраслевой конституцией» является базой для разработки других законов (№ 40-ФЗ79), постановлений, указов и нормативных актов второго и третьего уровня, а также финансовых документов страховых компаний. Третий уровень, соответственно, — это ведомственные нормативные документы, занимающие особое место в системе законодательства, которое регулирует деятельность страховщиков. Документы принимаются различными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. В данную группу можно отнести нормативно-правовые акты Президента, Правительства, министерств и ведомств, в т.ч. Министерства финансов России, Департамента страхового надзора Министерства финансов России, Министерства по налогам и сборам и пр. Документы рассматриваемого уровня конкретизируют отдельные статьи отраслевых законов, освобождают их от лишней детализации и поясняют порядок их исполнения в отношении тех или иных аспектов страховой деятельности80.

В отечественной науке финансового права до сих пор не выработана единая позиция относительно места банковского права в системе российского права, споры ведутся и о содержании предмета правового регулирования81. Как отмечает М.В. Карасева, банковское право должно включаться в систему учебного курса «Финансовое право» только своим финансово-правовым аспектом82. В связи с этим предлагается поставить вопрос о существовании частного (гражданское право) и публичного (например, финансовое право) банковского права. Так, например, предлагается считать, что источники банковского (публичного) права, а именно нормы банковского (публичного) права содержатся в Конституции РФ (п. «ж» ст. 71, ст. 75, п. «г» ст. 83, п. «г» ст. 103), законодательных актах (Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ83, «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-184 и др.), а также нормативных правовых актах Банка России85.

Ряд ученых подчеркивает, что денежная и кредитная системы по своей природе требуют известной централизации и единства, с тем, чтобы в обществе максимально соблюдалась платежная дисциплина. Поэтому банковское право может быть выражено только ограниченным кругом источников86. По словам Н.Ю. Кавелиной, в отечественной правовой системе основным источником права является нормативно-правовой акт — акт правотворчества, содержащий нормы права, регулирующий определенные общественные отношения и рассчитанный на неоднократное применение. Часть 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» исчерпывающим образом определяет круг нормативных правовых актов, являющихся источниками банковского права. К ним относятся: Конституция РФ, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другие федеральные законы и нормативные акты Банка России. Одновременно с этим, исходя из буквального толкования данного перечня и его закрытого характера, можно сделать вывод, что банковская деятельность не может регулироваться указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и актами органов местного самоуправления87. Необходимо также отметить, что среди особенностей правового регулирования банковской деятельности является наличие в источниках банковского права большого количества нормативных правовых актов Банка России88.

По мнению Е.Н. Пастушенко, Центральный банк Российской Федерации играет большую роль в финансовой деятельности государства. Им принимаются правовые акты в области банковского кредита, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования и валютного контроля, обслуживания счетов бюджетов и внебюджетных фондов и по другим вопросам законодательно установленной компетенции в области финансовой деятельности как финансово-кредитным органом, а правовые акты Банка России являются финансово-правовыми актами. При этом, правотворчество Центрального банка Российской Федерации представляет собой форму его деятельности, проявляющуюся в официальном выражении и закреплении правовых норм, которые составляют самостоятельную группу источников права, в большей степени являющихся источниками финансового права89.

Произведенный анализ классификации источников финансового права позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, полагаем, что классификация источников финансового права может осуществляться по ряду критериев, а именно: юридической силе, предмету правового регулирования, сфере действия, видам регулирования финансово-правовых отношений, уровням правового регулирования, содержанию и происхождению. С нашей точки зрения, будет более актуальной следующая типизация источников финансового права в соответствии с названными критериями:

– по юридической силе: нормативные правовые акты; нормативные правовые договоры; судебные прецеденты; правовые обычаи; правовая доктрина;

– по предмету правового регулирования: источники, регулирующие отношения в бюджетной, налоговой, страховой, банковской, валютной сферах, сфере финансового контроля, а также иных областях публичных финансов;

– по сфере действия: действующие на всей территории РФ, действующие в отдельных субъектах РФ, действующие на иных административно территориальных образованиях;

– по видам регулируемых финансово-правовых отношений: применяемые во всех институтах и применяемые в отдельных институтах;

– по уровню правового регулирования: международные, федеральные, региональные, и местные (муниципальные);

– по содержанию: внутригосударственные (нормативные финансово-правовые акты) и международные (международный договор).

1.3. Система источников финансового права как отрасли публичного права

Понимание и взаимосвязь системы и структуры финансового права и его источников имеет важное значение для решения вопросов теории и практики в области финансов. И. Кант писал, что право есть «совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы»90. Будучи неотъемлемой составляющей отечественной правовой системы, финансовое право являет собой, таким образом, действующую, коррелирующую и развивающуюся систему. Системность отношений, при этом, «наделяет право соответствующими качествами, предопределяя его структурное построение»91.

С точки зрения философии, система — это «совокупность элементов, которая находится в отношениях и связях между собой, образуя определенную целостность и единство»92. Одновременно с этим, система как целостность, если следовать логике Аристотеля, не является неким комплексом взаимосвязанных составляющих; мыслитель утверждал, что целое больше суммы его частей. По М.М. Розенталю, структура есть «строение (внутренняя форма) организации системы, выступающее как единство устойчивых связей между ее элементами»93. В этом случае, переход от описания к объяснению, от явлений к сущности, в целом, идентичен по смыслу познанию структуры исследуемой системы отечественного финансового права. Например, по мнению А.Н. Констюкова, система финансового права — это «совокупность частей и элементов финансового права, которые характеризуют его внутренне состояние и отделяет его от иных отраслей права»94. Исходя из этого, система финансового права получает выражение в объединении единых по юридической природе элементов в структурно упорядоченное целое единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью и взаимодействующее с внешней средой. Таким образом, под системой финансового права следует понимать сетевую структуру, в которой может быть выделено множество различных иерархических подсистем. В таком случае, будет уместно утверждать о том, что система источников финансового права выражают эти подсистемы и формулируется (строиться) в соответствии с государственным устройством, с соблюдением правовой иерархии в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства.

Источники финансового права традиционно рассматриваются с позиции их юридической силы, предмета регулирования и иных оснований. Принимая во внимание отсутствие очевидно необходимого, по мнению представителей правоприменительного сообщества, единого финансового нормативно-правового акта (в научной литературе обычно речь идет о федеральном законе «Основы финансового законодательства Российской Федерации»95), рассмотрение источников финансового права как системы более целесообразно производить на основе формы государственного устройства и в зависимости от их юридической силы.

Итак, в настоящее время в Российской Федерации сложилась трехуровневая система источников права: федеральный, региональный и муниципальный уровни; их соотношение определяется Основным законом страны — Конституцией РФ96. Она признается главным источником финансового права, а также основой нормативно-юридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования центральных денежных фондов государства и субъектов Российской Федерации97. В Конституции РФ содержатся нормы, которые регулируют отношения в финансовой сфере государства, и являются базисными принципами финансового права. Так, например, ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности; ч. 2 этой статьи регулируются формы собственности (частная, государственная, муниципальная и пр.), признаваемые и гарантируемые государством. В ст. 57 указывается, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, тогда как законы, которые устанавливают новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы, что важно для стабильности правового статуса человека и гражданина.

Для отрасли финансового права важными являются те нормы Конституции РФ, которые разграничивают предметы ведения страны, ее регионов и муниципальных образований в области публичных финансов. Так, в соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определено, что установка общих принципов налогообложения и сборов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, субъекты РФ формируют и исполняют свой бюджет и устанавливают региональную налоговую политику. А в соответствии с положениями ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы. Кроме того, как отмечается в ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, система налогов, которые взимаются в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются только федеральным законом. Добавим, что в соответствии с п. 1 данной статьи, денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России, а введение и эмиссия других денег не допускается. Известно, что защита и обеспечение устойчивости национальной валюты — одна из главных функций Центробанка России, которую он осуществляет вне зависимости от других органов государственной власти. Так же, в п. 4 ст. 75 Конституции РФ определено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Ю.К. Цареградская считает, что необходимо создание в России Федерального агентства по управлению государственным долгом, идея которого длительное время присутствует в теории управления государственным долгом. Подобные агентства существуют в ряде зарубежных стран, а выбор альтернативной модели управления государственным долгом в этих странах обусловлен был наличием большого размера долга в течение длительного времени, что характерно и для Российской Федерации. При этом, что опыт функционирования подобного органа в Российской Федерации уже встречается на уровне субъектов Федерации, в частности в Республике Татарстан в 1996 году, был сформирован орган по управлению государственным долгом со статусом государственной некоммерческой организации98.

В Конституции РФ также закреплены полномочия государственных органов. Так, исходя из положений ст. 101 и 106 документа, в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; обязательно рассмотрению в Совете Федерации принадлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. В ст. 104 и 116 Конституции РФ определены основные полномочия Правительства РФ финансовой сфере; например, законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, иные законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при условии наличия заключения Правительства РФ. Кроме того, в ведении Правительства РФ является разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения, также предоставление отчета об исполнении федерального бюджета и обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Следует обратить внимание на тот факт, что к источникам финансового права, равно как и любой другой отрасли права, относятся международные конвенции, договоры (соглашения), которые являются составной частью правовой системы России (ст. 15 Конституции РФ). Исходя из этого, особым источником финансового права являются общепризнанные нормы международного права и нормы международных договоров РФ, включенные во внутренне право. Здесь важно добавить, что в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РФ 4 июля 2020 г., положения названных источников, равно как и международного законодательства в целом, «могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции РФ»99. В ст. 79 Конституции РФ отмечено, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. В условиях соблюдения положений Конституции, интеграция заключенных в Российской Федерации международных договоров в правовую систему государства и придание им особого статуса означает, что органы государства обязаны руководствоваться не только нормами внутреннего права, но и нормами международного договора. Соответственно, нормы международного договора, включенные во внутренне финансовое законодательство Российской Федерации, следует рассматривать как особый источник финансового права.

Федеральные конституционные законы составляют одну из крупнейших групп федеральных источников финансового права России. Среди таких законов можно назвать Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»100, в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, предоставление Государственной Думе отчета о его исполнении, разработка и регулирование налоговой политики, обеспечение оптимизации бюджетной системы, принятие мер по регулированию рынка ценных бумаг, осуществление управления государственным внешним и внутренним долгом Российской Федерации, осуществление в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, нормативными указами Президента РФ валютное регулирование и валютный контроль, руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами и осуществление мер по проведению единой политики цен. Помимо этого, Правительство РФ должно обеспечивать единство экономического пространства, свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также разрабатывать и реализовывать государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества.

На следующей иерархической ступени находятся НК РФ и БК РФ; они регулируют финансовые отношения, соответственно, по налоговой и бюджетной подотраслям финансового права. Данные кодифицированные нормативно-правовые акты, будучи принятыми в конце XX в., значительно обогатили финансовое законодательство нашей страны. Однако, несмотря на этот правовой «прецедент», в современной системе российского финансового законодательства по-прежнему нет единого отраслевого кодифицированного нормативного акта, о необходимости которого ученые заявили еще в советский период. В этой связи, основной базис федеральных законов, которые регулируют финансовые отношения в российском государстве, составляют некодифицированные акты, такие как принимаемые каждый год законы о федеральном бюджете на соответствующий год, федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов Российской Федерации и пр. Однако, следует признать, что среди источников финансового права, относящиеся к федеральным законам, существует и такие, которые включают в себя нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного и пр. В качестве примеров можно привести Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»101, Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»102, Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»103 и пр.

Нормы финансового права содержатся также в подзаконных актах, имеющие, в свою очередь, собственную иерархическую структуру в соответствии с юридической силой и являются источниками финансового права России. На верхнем уровне находятся нормативно-правовые акты Президента РФ; в пример можно привести Указ Президента РФ от 18.11.2019 № 565 «О дополнительных мерах государственной поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности»104, в котором отмечено, что с 1 сентября 2021 г., помимо ежегодного выделения Президентом РФ для учащихся бакалавриата и специалитета 5000 грантов по 20 тыс. руб. ежемесячно, дополнительно устанавливаются 1500 грантов для магистров. Средства выделяются из федерального, региональных и местных бюджетов. Еще одной важной стороной указов Президента РФ, можно назвать, что они служат для восполнения отдельных пробелов нормативного правового регулирования, а также в некоторых случаях замены принятия федеральных законов. Например, Указ Президента РФ от 28 февраля 2022 года №79105, в котором регулируются вопросы об обязательной продаже валютной выручки. В рассматриваемую группу источников также можно включить Бюджетные послания Президента Федеральному Собранию РФ106, которые признаются авторами специфическим, однако, по-своему уникальным источником финансового права России. До 2013 г. они существовали как отдельный источник финансового права; впоследствии, они были инкорпорированы в общие ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

На следующем уровне находятся нормативно-правовые акты Правительства РФ. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», акты, имеющие нормативный характер, издаются в форма постановлений Правительства РФ. В качестве примеров из сферы финансового права можно привести такие документы, как Постановление Правительства РФ от 11.08.2014 № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года»107, Постановление Правительства РФ от 31.03.2020 № 389 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»108, Постановление Правительства РФ от 24.04.2020 № 582 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году системообразующим организациям и их дочерним обществам на пополнение оборотных средств»109 и пр. Еще одной особенностью постановлений Правительства РФ, в настоящее время, в период пандемии и санкций, является то, что Правительство Российской Федерации вправе в 2020, 2022 и 2023 годах издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в периоды соответственно с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно) и с 1 января 2022 года до 31 декабря 2023 года (включительно): приостановление, отмену или перенос на более поздний срок мероприятий налогового контроля; продление установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах сроков уплаты налогов; продление сроков представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений) и др110. Так, в Постановление Правительства РФ от 21.05.2022 № 928 продляется на 2 месяца срок представления организациями финансового рынка в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, финансовой информации за 2021 отчетный год и предыдущие отчетные годы111.

Не менее значимой группой источников финансового права являются нормативно-правовые акты министерств, ведомств и финансово-кредитных органов; среди наиболее показательных примеров приказы Министерства финансов России (Приказ Минфина России от 06.06.2019 № 85н «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения»112), Федерального казначейства России (Приказ Федерального казначейства от 09.01.2020 № 1н «О Порядке открытия лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при казначейском сопровождении целевых средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»113) и пр.

Дискуссионным является вопрос об отнесении информационных писем Банка России к источникам финансового права. Тем не менее, не подвергается сомнениям, что они играют определенную роль в регулировании финансово-правовых отношений. (Информационное письмо Банка России от 23.04.2020 № ИН-04-45/81 «О неприменении мер в связи с коронавирусной инфекцией (COVID-19)»114).

На современном этапе стали активно развиваться и такие принципиально новые источники финансового права, как нормативный договор и судебный прецедент115. До сих пор есть определенный круг исследователей, которые полагают, что появление таких «форм» свидетельствует о нетождественности системы источников финансового права системе финансового законодательства116, хотя данная позиция весьма дискуссионна сама по себе.

Нормативный договор представляет собой соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права (например, федеративный договор), а судебный прецедент — это судебное или административное решение по определенному юридическому делу, которому придается сила нормы права, и которым руководствуются при разрешении подобных дел. Судебный прецедент достаточно широко распространен в государствах общей правовой семьи — США, Новой Зеландии, Австрии, Великобритании, Канаде и пр. В названных и иных государствах публикуются судебные отчеты, из которых можно получить необходимую информацию о судебных прецедентах. Признание прецедента источником права означает признание правотворческой функции Конституционного суда РФ117. Так, Конституционным судом РФ неоднократно признавались неконституционными некоторые положения нормативно-правовых актов, в результате чего последние утрачивали силу или подлежали соответствующим изменениям (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 24.07.2020 № 40-П «По делу о проверке конституционности подпункта 2 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросом Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда»). Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что сила судебного прецедента выше, чем у закона; так, в ст. 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»118 отмечается, что «не соответствующими Конституции Российской Федерации федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными». Приведенные положения позволяют опровергнуть тезис о том, что принятие судебного прецедента в качестве источника финансового права означает неравнозначность системы источников финансового права и системы финансового законодательства.

Стоит оговориться, что отнюдь не каждое решение Конституционного Суда РФ следует считать источником финансового права; к ним относятся только те постановления и определения, которые вынесены по результатам проверки конституционности правовых актов или отдельных норм финансового права, содержащиеся в федеральных законах, или дающих толкование тех положений Конституции РФ, которые имеют значение для уяснения смысла, значения отдельных норм и институтов данной отрасли права. Касаемо решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, то они не обладают такой же юридической силой, как решения Конституционного Суда РФ. Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев объясняют это тем, что содержащиеся в постановлениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснения по вопросам применения в судебной практике тех или иных норм права, представляют собой лишь результат обобщения ими подобной практики и самостоятельное правовое понятие. Исходя из этого, как совершенно верно отметили авторы, категорию судебной практики не следует смешивать с категорией правовой позиции Конституционного Суда РФ119. Таким образом, можно заключить, что судебные прецеденты на современном этапе, де-факто создаются Конституционным Судом РФ, а судебная практика вырабатывается Верховным Судом РФ. Однако не следует принижать ценность последней в национальной судебной системе; судебная практика важна, так как ее наличие и усовершенствование позволяет обеспечить разнообразие правоприменительной деятельности судов, в частности, в рассматриваемой области.

Говоря о нормативном договоре (соглашении)120, как еще об одном «спорном» источнике финансового права, следует признать его высокий статус среди них. Так, В.О. Лучин пишет, что «столь высокого статуса, договорные отношения не имеют ни в одном федеративном государстве мира; в тех немногих странах, в которых практикуются соглашения между субъектами федерации и центральным правительством (Германия, Австрия) они носят сугубо вспомогательный характер, тогда как в России договоры воспринимаются заключившими их регионами как индульгенция на выполнение федеральных законов, а рядом республик рассматриваются в качестве учредительных актов, постулирующих конфиденциальный характер и отношений с Россией»121. В качестве примера можно привести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, утвержденный Постановлением Съезда Народных Депутатов Российской Федерации «О федеративном договоре»122. Как отмечается в Определении КС РФ от 06.12.20011 № 249-О123, положения данного Федеративного договора предусматривают суверенитет республик и позволяют тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик. Данный документ предусматривает совместное решение широкого спектра вопросов, в частности, связанных с экономическими особенностями субъектов РФ.

По аналогии с федеральными нормативно-правовыми актами, которые регулируют финансовые отношения, можно систематизировать по юридической силе и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Так, к приоритетным документам следует отнести конституции (уставы) регионов; по справедливому замечанию Я.А. Зориной, несмотря на широкий спектр особенностей политической системы современной России, «наше государство имеет перспективу к дальнейшему развитию федеративных начал в государственном устройстве, основанных на государственном союзе субъектов РФ, имеющих специфические черты, фиксируемые не только в федеральном конституционном законодательстве, но и в конституциях (уставах) субъектов РФ»124. В них находят свое юридическое выражение не только соответствующие нормы Конституции РФ, но и конституционные (уставные) принципы и нормы, где в той или иной степени определенное место занимает нормы общего характера, регулирующие финансовые отношения. Например, в Конституции (Основном законе) Республики Саха (Якутия) основам бюджетно-финансовой сферы субъекта РФ посвящена Глава 9125, в Конституции Республики Карелия — это Глава 41126, в Уставе Вологодской области — это Глава 3127 и пр.

В соответствии с положениями п. «о» ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ также выступают участниками международных отношений. Правовой основой этого участия является Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»128. В связи с этим, особым источником финансового права на уровне субъекта РФ можно считать соглашения, заключаемые регионами с зарубежными партнерами. В качестве примеров можно привести Закон Республики Крым от 15.12.2014 № 31-3РК/2014 «О соглашениях об осуществлении межрегионального и международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей»129, Закон Санкт-Петербурга от 07.07.2008 № 420-68 «О соглашениях об осуществлении международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей»130, Закон Чеченской Республики от 27.11.2006 № 39-рз «О договорах и соглашениях, регулирующих межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Чеченской Республики»131 и пр.

Основной массив источниковой базы регионального финансового права законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, которые содержат правовые нормы, принимаемые в пределах компетенций этих субъектов в области финансов132. Исходя из ст. 2 БК РФ, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, иные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие правоотношения, сформулированные в ст. 1 БК РФ, входят в структуру бюджетного законодательства РФ (например, Закон Республики Адыгея от 20.12.2018 № 203 «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»133). Здесь важно принимать во внимание, что законодатель все же отдает приоритет нормам бюджетного законодательства над нормами законов субъектов РФ. Подзаконные акты, регулирующие финансовые отношения в рамках региона существуют в виде указов, распоряжений президентов (губернаторов) (Распоряжение Губернатора Рязанской области от 08.04.2020 № 117-рг «Об утверждении плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики Рязанской области в 2020 году»134), постановлений, распоряжений правительство субъектов РФ (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 12.03.2010 № 230 «О Правилах финансового обеспечения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств бюджета Санкт-Петербурга на 2010 год»135), нормативных актов региональных министерств и ведомств (Приказ Минфина Республики Крым от 12.03.2020 № 68 «Об утверждении порядка проведения мониторинга соблюдения муниципальными образованиями городских округов и муниципальных районов Республики Коми требований бюджетного законодательства Российской Федерации и оценки качества управления бюджетным процессом»136), а также приказов, постановлений иных органов субъектов РФ.

Как видно, нормативные финансово-правовые акты субъектов Российской Федерации по форме выражения соответствуют федеральным, так как региональная правовая система является составной частью правовой системы российского государства в целом. Не поддается сомнению также возможность и необходимость отнесения решений органа конституционного контроля субъекта РФ к источникам регионального финансового права, так как Конституционный (уставной) суд субъекта РФ не создает принципиально новую норму Конституции (Устава). Конституционный (уставной) суд ограничен, прежде всего, конституционными нормами, он всего лишь раскрывает то, что уже содержится в Основном законе137. Ф.Х. Мухаметшин приходит к выводу о том, что поскольку итоговые решения органов конституционной юстиции субъектов РФ и высказанные в них правовые позиции окончательны, не могут быть предметом пересмотра в другом суде, то их можно считать источниками права. Таким решениям присущи классические признаки источников права: нормативный характер, непосредственное действие, общеобязательность, юридическая сила138. Легальным доказательством сказанного можно, например, считать Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»139, в ч. 3 ст. 3 которого установлено, что нормативно-правовыми актами Республики Дагестан являются нормативные постановления Конституционного Суда Республики Дагестан. В качестве источника финансового права можно привести в пример следующий документ: Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 18.04.2019 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, введенного постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 декабря 2016 года № 374 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан» в связи с жалобой гражданина Б.М. Гамзатова». Конституционный Суд Республики Дагестан постановил, что положение абзаца второго пункта 2 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, введенного Постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 декабря 2016 года № 374 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Дагестан», не соответствующим Конституции Республики Дагестан (ст. 40, 48). При этом Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами140.

Нормативные договора (соглашения) также занимают особое место в системе источников регионального финансового права, собственно, по причине того, что они заключаются между самими регионами по бюджетным и налоговым вопросам. В пример можно привести Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (одобрен Законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа о продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 года»141).

На нижней ступени финансово-правовой «иерархии» находятся муниципальные нормативные акты — акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По юридической силе их можно разделить на документы, принятые представительными органами местного самоуправления и те, которые принимаются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Конституция РФ и Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995, 2003) заложили качественно новые для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему страны новационным источников права — уставом муниципального образования142. Устав также следует отнести к нормативным актам, регулирующим финансовые отношения, и принимаемым представительными органами местного самоуправления. Так, например, в Уставе Олюторского муниципального района Камчатского края установлено, что к вопросам местного значения муниципального образования относится составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждения и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии требованиями, установленными БК РФ и Положением о бюджетном процессе и бюджетном устройстве в Олюторском муниципальном районе, утверждаемым Советом депутатов Олюторского муниципального района (п. 1 ст. 6 Устава)143. К рассматриваемой категории финансово-правовых документов также следует отнести решения, принимаемые на местном референдуме (сходе граждан), однако, есть оговорка. В соответствии с положениями пп. «г» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 76-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»144 на местный референдум не могут выноситься вопросы о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования. Все же, если исходить из текста ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»145, решения, принятые на местном референдуме и устав муниципального образования обладают высшей (равной) юридической силой. Необходимо также отметить, что одним из источников финансового права на муниципальном уровне становятся решения, принятые на местных референдумах (сходах граждан), в которых решаются вопросы о введении средств самообложения граждан. Данный вид пополнения местных бюджетов становится популярным в отдельных регионах146.

В завершении описания системы источников муниципального финансового права следует сказать, во-первых, о таком источнике финансового права, как акты представительных органов местного самоуправления; примером может служить Решение Муниципального Совета МО «Двинское» от 21.12.2017 № 2 «О внесении изменений в решение Представительного органа муниципального образования «Двинское» от 26 ноября 2014 года № 3 «О налоге на имущество физических лиц»147. Во-вторых, необходимо обратить внимание на нормативные акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, также являющихся источниками финансового права, можно отнести, Постановление главы сельского поселения Лучинское Московской области от 27.11.2012 № 469/12 «Об утверждении методики определения расчетных показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджета Лучинского поселения по вопросам местного значения, относящимся к полномочиям поселения на 2013 год»148. Следует согласиться с мнением В.В. Уксусова о том, что финансовая компетенция муниципального образования — это широкий перечень вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования как субъекта финансового права (финансовых правоотношений), в контексте которых данный субъект реализует установленные законом права и обязанности149. В этой связи, юридическая сила прочих нормативно-правовых актов муниципального образования как источников финансового права зависит, в первую очередь, от положения органа или должностного лица муниципального образования, их издавшего. К таким нормативным правовым актам относятся: инструкции, правила, распоряжения, регулирующие вопросы в финансовой сфере муниципального образования.

Приоритетное место среди международно-правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения в рамках института местного самоуправления занимает Европейская хартия местного самоуправления (Ратифицирована Федеральным законом РФ от 11.04.1998 № 55-ФЗ)150. Хартия исходит из того, что принцип конституционной автономии местного самоуправления фактически стоит на трех «опорах»: на совокупности правовых норм, гарантирующих его социально-политическую самостоятельность, на его административной и финансовой независимости151. Смысл категории «финансовой независимости» раскрывается в ст. 9 Хартии «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления». В этой статье делается акцент на том, что органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Одновременно с этим, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставлением им Конституцией государства или законом соответствующей страны. Хартия определяет, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в переделах, установленных соответствующим законом. Финансовые системы, таким образом, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть «достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, несколько это практически возможно, за реальными изменениями издержек, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий»152. Кроме того, Хартией установлено, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления тре

...