автордың кітабын онлайн тегін оқу Система органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики в условиях военного положения. Монография
В. В. Введенская, В. В. Груздев, В. С. Шестак
Система органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики в условиях военного положения
Монография
Информация о книге
УДК 342.55+341.3
ББК 67.401+67.412.1
В24
Авторы:
Введенская В. В., кандидат юридических наук, доцент, полковник полиции, начальник кафедры уголовного права и криминологии Академии Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики имени Ф. Э. Дзержинского;
Груздев В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Луганской Народной Республики, ведущий научный сотрудник управления научно-исследовательской деятельности Костромского государственного университета;
Шестак В. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный адвокат Украины, заведующий отделением по изучению проблем организации прикладных исследований в органах внутренних дел Академии Министерства внутренних дел Донецкой Народной Республики имени Ф. Э. Дзержинского.
Рецензенты:
Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации);
Лихачев С. В., доктор юридических наук, профессор (Курский государственный университет);
Дизер О. А., доктор юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации имени И. Д. Путилина).
Монография является первым в юридической науке комплексным исследованием института государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики. В ней раскрыты объективно существующие закономерности формирования и развития системы органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики в условиях военного положения.
Процесс становления государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики рассмотрен в динамике. Сделан акцент на том, что на начальном этапе развития республики исполнительная ветвь власти в лице Главы Донецкой Народной Республики и Совета Министров Донецкой Народной Республики сыграла главную роль, концентрируя и оптимально распределяя ресурсы государства и обеспечивая оперативное принятие важнейших решений в условиях вооруженного конфликта, в котором республика пребывала со дня провозглашения своей государственной самостоятельности.
Законодательство приведено по состоянию на 30 сентября 2022 г. – дату подписания Договора между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
УДК 342.55+341.3
ББК 67.401+67.412.1
© Введенская В. В., Груздев В. В., Шестак В. С., 2024
© ООО «Проспект», 2024
ВВЕДЕНИЕ
21 февраля 2014 года Президент Украины Янукович В. Ф. и лидеры оппозиции при посредничестве представителей Европейского союза подписали соглашение об урегулировании политического кризиса на Украине [367].
Несмотря на подписанные соглашения, уже 22 февраля Постановлением Верховной Рады Украины № 757-VII Президент Украины Янукович В. Ф. был отстранен от власти [720]. Постановлением от 23.02.2014 № 764-VII исполнение обязанностей Президента Украины было возложено на избранного накануне Председателем Верховной Рады Украины Турчинова А. В. [711].
В дальнейшем Президент Российской Федерации В. В. Путин в своей статье «Об историческом единстве русских и украинцев» назовет события февраля 2014 года на Украине государственным переворотом, а последовавшие за этим действия киевских властей — спровоцировавшими противостояние и гражданскую войну [583].
Так, 7 апреля 2014 года на Съезде представителей административно-территориальных образований Донецкой области были оглашены Декларация о суверенитете Донецкой Народной Республики и Акт о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики.
Ответом руководства Украины на волеизъявление жителей Донбасса стал Указ Президента Украины «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 13 апреля 2014 года “О неотложных мерах по преодолению террористической угрозы и сохранению территориальной целостности Украины”» от 14.04.2014 № 405/2014 [715], давший старт проведению антитеррористической операции на территории Донецкой и Луганской областей. Впоследствии Антитеррористический центр при Службе безопасности Украины скорректировал дату начала антитеррористической операции на территории Донецкой и Луганской областей, установив ее 7 апреля 2014 года [663].
Таким образом, в день провозглашения государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики (далее — ДНР, Республика) Украина легализовала ведение боевых действий в отношении населения Донбасса, а к середине ноября 2014 года окончательно прекратила осуществление государственной власти на неподконтрольных ей территориях: прекратила деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций, их филиалов (отделений), представительств, эвакуировала государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления, а также вывезла имущество и документацию [651].
С момента провозглашения государственной самостоятельности перед Донецкой Народной Республикой встали две основные задачи: формирование публичной власти и защита от вооруженной агрессии со стороны Украины.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции Донецкой Народной Республики государственная власть в Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную [132]. Однако в 2014 году в условиях ведения в отношении Республики боевых действий со стороны регулярной армии и добровольческих батальонов Украины первоочередными задачами руководства ДНР стали не законотворческая деятельность и отправление правосудия, а оперативное решение вопросов, связанных с защитой от вооруженной агрессии, оказанием медицинской помощи пострадавшим, охраной общественного порядка, распределением материальных и финансовых резервов, поддержанием нормального функционирования коммуникаций и средств связи, — исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на сохранение социальной системы и ее укрепление.
В силу указанных обстоятельств первой из ветвей государственной власти, сформировавшейся и начавшей функционировать с первых дней существования ДНР, стала государственная исполнительная власть.
При отсутствии преемственности между органами государственной власти Украины и органами государственной власти ДНР процесс формирования исполнительной власти в Республике происходил путем проб и ошибок.
Более того, с 00 часов 26 мая 2014 года на всей территории Донецкой Народной Республики Советом Министров ДНР было введено военное положение. Оно сохранялось на протяжении всего времени существования Республики как самостоятельного государства и отразилось на всех сферах общественной жизни: экономической, политической, духовной, социальной.
Но, несмотря на все трудности, в ДНР была сформирована эффективная система органов государственной исполнительной власти, структура которой схожа со структурой органов исполнительной власти Российской Федерации на 83,3%.
Этот уникальный опыт построения государственной исполнительной вертикали власти на сегодняшний день практически не изучен.
Кроме того, военное положение как фактор, обусловивший специфику построения и функционирования государственной исполнительной власти ДНР, также не было предметом научных исследований, что в совокупности определяет актуальность настоящей работы.
Целью настоящей работы авторы ставят выявление закономерностей формирования и функционирования системы органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики, сформировавшейся в условиях действующего на территории Республики военного положения.
Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:
— сформировать понятийно-категориальный аппарат исследования, сформулировав определения основных понятий, используемых в работе, что позволит в ходе исследования обеспечить реализацию принципа непротиворечивости знания;
— сформировать эмпирическую базу исследования, обосновав возможность использования в процессе изучения государственности Донецкой Народной Республики электронных источников текстовых и кинодокументов, предложив критерии их допустимости;
— выработать критерии и сформировать сравнительный ряд государств для оценки показателей государственного строительства ДНР;
— выявить особенности Донецкой Народной Республики как государства, зародившегося, сформировавшегося и развивающегося в условиях введенного на его территории военного положения;
— теоретически обосновать и сформировать периодизацию развития государственной исполнительной власти ДНР, дать характеристику каждому периоду;
— раскрыть и дать характеристику полномочий Главы Донецкой Народной Республики в сфере исполнительной власти;
— определить правовой статус Правительства Донецкой Народной Республики как высшего органа государственной исполнительной власти ДНР;
— выявить особенности осуществления государственного управления административно-территориальными единицами Донецкой Народной Республики в условиях военного положения;
— раскрыть административно-правовой статус всех Министерств Донецкой Народной Республики и иных республиканских органов исполнительной власти на предмет определения их места в структуре системы органов государственной исполнительной власти;
— охарактеризовать структуру системы органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики;
— провести сравнительно-правовой анализ системы и структуры органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики и иных государств постсоветского пространства;
— выявить признаки, по которым территориальные образования в граничащих с Российской Федерацией государствах имеют потенциал к созданию самостоятельных, пророссийски ориентированных государств, которым может быть полезен опыт построения вертикали исполнительной власти Донецкой Народной Республики;
— внести предложения, направленные на дальнейшее усовершенствование системы органов государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
Данная работа является первым в юридической науке комплексным исследованием института государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики. В ней на основании выполненного авторами исследования разработаны теоретические положения, раскрывающие ранее неустановленные, объективно существующие закономерности формирования и развития системы органов государственной исполнительной власти ДНР в условиях военного положения.
Процесс становления государственной исполнительной власти ДНР рассмотрен в динамике, акцентировано внимание на том, что на начальном этапе развития Республики исполнительная ветвь власти в лице Главы ДНР и Совета Министров Республики сыграла главную роль, концентрируя и оптимально распределяя ресурсы государства и обеспечивая оперативное принятие жизненно важных решений в условиях вооруженного конфликта, в котором ДНР пребывает со дня провозглашения своей государственной самостоятельности по настоящее время.
В работе впервые отмечена неоднородность процесса становления и развития исполнительной власти ДНР и предложена авторская периодизация государственной исполнительной власти Донецкой Народной Республики.
Будучи впервые предметом комплексного анализа, система органов государственной исполнительной власти ДНР исследована на уровне составляющих ее элементов. Это позволило сформировать действующую структуру системы органов государственной исполнительной власти ДНР, а также провести сравнительный анализ с системами и структурами органов исполнительной власти других государств. При этом критерии отбора государств для формирования сравнительного ряда также являются новеллой.
Помимо аргументации теоретических положений, авторами сформирован аутентичный текст Декларации о суверенитете Донецкой Народной Республики, который, за отсутствием в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов ДНР, впервые вводится в научный оборот, а также предложены изменения в действующее законодательство ДНР, направленные как на устранение выявленных законодательных коллизий, так и на его гармонизацию с законодательством Российской Федерации.
Раздел 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
1.1. Органы государственной исполнительной власти: понятие, система, структура, административно-правовой статус
Проблема понятийного аппарата — это проблема логичности, точности, последовательности и непротиворечивости знания, образующего целостность и завершенность конструкции любой науки [590, с. 3]. Потребность в четкой формулировке терминов и их смыслового наполнения актуализируется в силу того, что предметом данного исследования является новообразованное государство — Донецкая Народная Республика.
Говоря о ДНР как о государстве, мы исходим из ее соответствия наиболее общим признакам, выработанным в теории права [556, с. 541], [6, с. 11–12]:
— территория государства;
— население;
— государственная (публичная) власть.
Государственная власть осуществляется комплексом учреждений, органов, которые образуют государственный аппарат. В юридической науке понятие «государственный аппарат» обычно употребляется как синоним «механизма государства» [143, с. 45], [6, с. 35].
Всякий, имеющий власть, как писал в 1894 году Н. М. Коркунов, стремится ею злоупотреблять; он всегда простирает свою власть так далеко, как может. Поэтому для устранения произвола необходимо поделить власть между различными учреждениями так, чтобы власть одного останавливала, сдерживала власть другого [134, с. 346–347]. В современной юридической науке выделяются три основных ветви государственной власти:
— законодательная власть;
— исполнительная власть;
— судебная власть [619, с. 94], [117, с. 113–117], [6, с. 16–18], [556, с. 574–581].
Говоря о выделении исполнительной власти в самостоятельную ветвь власти государственной и соотношения понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», следует отметить, что с функциональной точки зрения между ними ставится знак равенства [101, с. 16–25].
Исходя из принципа разделения власти, исполнительная власть представляет собой совокупность государственно-властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно-правовых актов [118, с. 80], [565].
Понятие «орган государственной исполнительной власти» является фундаментальным для административно-правовой науки. Дать ему собственное определение полагают должным многие ученые.
Выборочный анализ работ российских и украинских ученых-административистов показал, что большинство авторов дают идентичные определения органа исполнительной власти как «организации, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества» [501, с. 33], [625, с. 72], [576, с. 63], [146, с. 51], [652, с. 19].
Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов дополняют дефиницию органа исполнительной власти определением «государственный» и формулируют его предназначение как «исполнение и обеспечение исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества» [9, с. 186].
С. С. Бородин и С. С. Громыко видят в предназначении органа исполнительной власти «проведение в жизнь законов и подзаконных актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в сферах деятельности государства, отнесенных к его ведению» и отмечают наличие у него «правомочий по применению мер государственного принуждения» [13, с. 67].
С. Н. Алферов, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова и А. П. Купин не дают конкретного определения органа государственной исполнительной власти, объясняя это тем, что в теории административного права ученые не пришли к единой точке зрения относительно этого понятия [626, с. 39].
Аналогичным образом поступает и Ю. А. Тихомиров, который выделяет следующие признаки, присущие органу исполнительной власти.
1. Орган является органичной частью единой системы органов исполнительной власти.
2. Исполнительный орган обладает своим статусом. Речь идет о конституционных элементах статуса (если они определены в конституциях, уставах), его законодательных основах и регулировании статуса в подзаконных положениях.
3. Орган исполнительной власти действует от имени государства и выражает его обязательные повеления.
4. Исполнительный орган наделен компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач.
5. Орган исполнительной власти является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона.
6. Орган исполнительной власти действует на основе профессионализма и принципов государственной службы. Его персонал составляют государственные служащие, занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о государственной службе.
7. Орган исполнительной власти является структурно организованным. В нем есть штатное расписание, необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение [589].
В контексте приведенных выше признаков, формулируя термин, выражающий понятие органа исполнительной власти, полагаем необходимым обязательно включить в него определение «государственный». Мнение о том, что «исполнительная власть» уже подразумевает невозможность быть иной, кроме как государственной, нам видится недостаточно обоснованным. Власть, с точки зрения философии, определяется как специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей. Цели могут быть как государственными, так и классовыми, групповыми, коллективными, а также личными. Понятие «власть» многогранно и многоаспектно, оно охватывает отношения, проявляющиеся как на макроуровне (власть государства), так и на микроуровне (власть родителей над детьми) [36].
На основании вышеизложенного предлагаем под органом государственной исполнительной власти понимать «структурный элемент государственного аппарата, действующий на профессиональной основе и имеющий собственную внутриорганизационную структуру, предназначенный проводить в жизнь законы и подзаконные нормативные акты, наделенный согласно действующему законодательству полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него функций, выступающий по поручению государства, выражающий его обязательные повеления и обладающий исключительным правом применения мер государственного принуждения».
Данное определение будет использовано нами в данной работе. Кроме того, оно может быть использовано при проведении прикладных исследований сущности и содержания деятельности конкретных органов государственной исполнительной власти и в дальнейшей теоретической дискуссии [28, с. 106].
Установив, что орган государственной исполнительной власти является структурным элементом государственного аппарата, необходимо определиться с такими понятиями, как «система» и «структура» органов государственной исполнительной власти.
Условием и важным фактором, способствующим реализации исполнительной властью своей общественной миссии, как отмечает Е. В. Хоменко, выступает системность ее организации и функционирования. Данная ветвь власти материализуется в деятельности специальных субъектов, которые составляют систему ее органов, функционирующих на центральном и местном уровнях, и которые представляют собой механизм государственной исполнительной власти [614, с. 4].
Изучению системы органов государственной исполнительной власти и их структуры посвятили свои работы Л. В. Акопов, Н. Н. Бочарова, В. Г. Вишняков, С. Г. Гусева, Д. В. Карпухин, Т. Я. Коняхина, В. В. Лазарев, М. А. Лапина, Ж. И. Овсепян, В. А. Савельева, А. П. Скворцова, А. А. Степанова, К. В. Черкасов и многие другие. Однако единое определение понятий «система» и «структура» органов государственной исполнительной власти в юридической науке по настоящее время отсутствует.
Среди российских ученых наиболее распространенным является подход к разграничению понятий «система» и «структура» органов государственной исполнительной власти на основе правовых норм, содержащихся в законодательных актах Российской Федерации [573, с. 205–206], [14, с. 62–67], [12].
1. Конституция Российской Федерации (далее — РФ) содержит следующие положения, определяющие систему и структуру органов государственной исполнительной власти:
— государственная власть в РФ, согласно ст. 10 Конституции РФ, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны;
— исполнительную власть РФ, согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, осуществляет Правительство Российской Федерации;
— установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации;
Председатель Правительства РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти [133].
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»:
— под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации, следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам;
— интерпретируемое Государственной Думой понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти дезавуировано и определено, что «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации;
— изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам;
— приведенное выше толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений [522].
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 6 которого определяется состав Правительства РФ: «Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации — Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров» [276].
3. Указ Президента Российской Федерации, которым, в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, по представлению Председателя Правительства РФ утверждается структура федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается при каждой смене Правительства.
Первая, после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, структура федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в нее вошли:
— Правительство Российской Федерации;
— федеральные органы исполнительной власти, включающие в себя:
• федеральные министерства;
• иные федеральные органы исполнительной власти (комитеты, инспекции, службы, агентства, комиссии, надзоры) [322].
Структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 14.08.1996 № 1177 [323], была аналогичной предыдущей.
30.04.1998 Указом Президента Российской Федерации № 483 утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, самостоятельными элементами которой были выделены:
— Правительство Российской Федерации;
— федеральные министерства;
— государственные комитеты Российской Федерации;
— федеральные комиссии России;
— федеральные службы России;
— российские агентства;
— федеральные надзоры России;
— иные федеральные органы исполнительной власти [324].
Аналогичными данной были структуры, утвержденные впоследствии Указами Президента Российской Федерации от 22.09.1998 № 1142 [325], от 25.05.1999 № 651 [326], от 17.08.1999 № 1062 [327] и от 17.05.2000 № 867 [328].
09.03.2004 Президентом Российской Федерации был издан Указ № 314, утвердивший не только структуру, но и систему федеральных органов исполнительной власти [295].
Утвержденная данным Указом структура федеральных органов исполнительной власти легла в основу структур, утвержденных в дальнейшем Указами Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 649 [57], от 24.09.2007 № 1274 [58], от 12.05.2008 № 724 [56], от 21.05.2012 № 636 [329], от 15.05.2018 № 215 [321], а также действующей в настоящее время структуры, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которую составляют:
— федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
— федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
— федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ [330].
А. А. Бондаренко на основе анализа положений Конституции РФ делает вывод, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.
Под системой федеральных органов исполнительной власти он предлагает понимать виды этих органов, а под структурой федеральных органов исполнительной власти — перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.
Вместе с тем ученый отмечает, что в субъектах РФ понятие «система органов исполнительной власти» определяется произвольно и зачастую наполняется разным содержанием [11, с. 64–66].
В качестве примера можно привести Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области», согласно п. 2 ст. 1 которого в систему исполнительных органов государственной власти Московской области входят:
— высший исполнительный орган государственной власти Московской области — Правительство Московской области;
— центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области;
— территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области [297].
Очевидно, что фиксация терминов «система» и «структура» органов исполнительной власти в законодательных актах Российской Федерации не исключает дискуссий по данному вопросу как в законодательной сфере, так и среди российских ученых.
В таком случае как разграничивать рассматриваемые понятия в научной среде государств, где они законодательно не закреплены?
Решение данного вопроса, на наш взгляд, требует, в первую очередь, теоретического осмысления и лишь потом, по мере необходимости, законодательного закрепления.
Анализируя систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Н. Н. Бочарова отмечает, что основной недостаток определений понятий «система» и «структура» состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий «система» и «структура».
Под «системой» в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места». Из других определений, приводимых в философских словарях, также вытекает, что система — это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между частями и потом уже — связи внутри них.
Структура — способ связи «внутренних связей и отношений системы». Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет:
— сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;
— определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Из приведенных определений Н. Н. Бочарова делает первый принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти — подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.
Второй ее вывод состоит в том, что «система» и «структура» органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы [14, с. 63].
Аналогичным образом, как совокупность единиц и совокупность отношений между этими единицами, понятие «система» рассматривают и Н. П. Перстенёва, У. Партер, А. С. Малин и В. И. Мухин [518].
Система органов исполнительной власти получила достаточно четкое определение в законодательстве Украины (здесь и далее даем собственный перевод с украинского языка).
Конституцией Украины (раздел VI. «Кабинет Министров Украины. Иные органы исполнительной власти») к органам исполнительной власти отнесены:
— Кабинет Министров Украины как высший орган в системе органов исполнительной власти (ст. 113 Конституции Украины);
— местные государственные администрации, осуществляющие исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе (ст. 118 Конституции Украины), или, как они определены в ст. 133 Конституции Украины, — города со специальным статусом, устанавливаемым законами Украины [655]. Здесь уместно заметить, что Украиной по настоящее время не признается факт вхождения Республики Крым и города федерального значения Севастополя в состав Российской Федерации [284].
В соответствии со ст. 1 Закона Украины от 17.03.2011 № 3166-VI «О центральных органах исполнительной власти» («Определение и система центральных органов исполнительной власти»), систему центральных органов исполнительной власти составляют министерства Украины и другие центральные органы исполнительной власти. Система центральных органов исполнительной власти является составляющей системы органов исполнительной власти, высшим органом которой является Кабинет Министров Украины.
В статье 16 указанного выше Закона («Центральные органы исполнительной власти») определено, что центральные органы исполнительной власти образуются для выполнения отдельных функций по реализации государственной политики как службы, агентства, инспекции, комиссии [724].
Таким образом, по украинскому законодательству, система органов исполнительной власти состоит из:
— Кабинета Министров Украины (правительства);
— центральных органов исполнительной власти: министерств, служб, агентств, инспекций и комиссий;
— местных государственных администраций.
Очевидно, что представленная система органов исполнительной власти Украины аналогична системе исполнительных органов государственной власти Московской области, приведенной нами выше.
Таким образом, давая определение системы органов государственной исполнительной власти, мы исходим из того, что:
— в теоретических научных трудах «система» рассматривается как совокупность неких единиц и совокупность отношений между этими единицами;
— в законодательных актах в систему органов государственной исполнительной власти включаются: правительство, центральные (федеральные, республиканские и т. п.) органы государственной исполнительной власти (министерства, службы, агентства, инспекции, комиссии и т. п.), подчиняющиеся правительству, и территориальные (местные) органы государственной исполнительной власти, подчиняющиеся правительству.
На основании изложенного нами предлагается: под системой органов государственной исполнительной власти понимать совокупность видов органов государственной исполнительной власти, включающую в себя определенный Конституцией высший орган, на который возложено осуществление исполнительной власти в государстве (Правительство, Кабинет Министров, Совет Министров и т. п.), и подчиненные ему непосредственно органы государственной исполнительной власти (министерства, службы, агентства, инспекции, комиссии и т. п.), виды которых определяются соответствующими законами.
Давая определение структуры органов государственной исполнительной власти, за основу мы берем приведенную ранее правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации и предлагаем под структурой органов государственной исполнительной власти понимать перечень конкретных органов, входящих в систему органов государственной исполнительной власти, наименование которых определяется законами или подзаконными актами высшего органа исполнительной власти.
Говоря о структуре органов государственной исполнительной власти, необходимо четко разграничить понятия «структура системы органов государственной исполнительной власти» и «структура органа государственной исполнительной власти».
Структура органа государственной власти является его внутриорганизационной структурой и определяет состав, размер, размещение, профиль деятельности, ответственность, подчиненность, взаимодействие и распределение функций по подразделениям. Структура органа государственной власти зависит от места органа в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами.
Как отмечают А. Н. Евтушенко и В. И. Андрияш, структура, отражающая синтез взаимосвязей различных элементов, функционирующих для достижения поставленной цели, называется организационной. В классическом понимании организационная структура определяет следующие три характеристики организации:
— совокупность всех подразделений, служб и отдельных сотрудников;
— вертикальные и горизонтальные связи между ними;
— уровни иерархии (то есть подчиненность элементов организации) [653, с. 8–9].
В системе органов государственной исполнительной власти место отдельно взятого органа определяется совокупностью общих признаков, которые имеют все органы, входящие в систему, и особенностями, присущими конкретному органу исполнительной власти, которые отличают его от других органов, делают его уникальным, — то есть административно-правовым статусом органа исполнительной власти.
Среди общих признаков (элементов) административно-правового статуса органа исполнительной власти В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин и З. А. Багишаев выделяют то, что орган является частью государственного аппарата, действует от имени государства и по его поручению, наделен государственными полномочиями, имеет территориальные масштабы своей деятельности, располагает источниками финансирования. К особенным (собственным) признакам или свойствам, определяющим основы организационно-правового статуса органа исполнительной власти каждого из звеньев государственного аппарата, отнесены непосредственно характеристика деятельности и порученной ему компетенции [142, с. 69].
Анализ существующих в юридической науке подходов к определению понятия «административно-правовой статус» позволяет нам сделать вывод о том, что наиболее часто под ним понимают:
— совокупность субъективных прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права за определенным органом;
— систему обязанностей, прав и полномочий как отдельных органов государственного управления, так и соответствующих должностных лиц, в отношении которых законами или нормативными правовыми актами такие обязанности, права и полномочия определяются;
— совокупность полномочий юридически властного характера, реализация которых обеспечивает выполнение возложенных задач.
В. К. Нехайчик отмечает, что в настоящее время административно-правовая наука не может предложить конкретный набор основных и необходимых элементов административно-правового статуса органа власти как коллективного субъекта права. В основном предложения сводятся к тому, чтобы содержание административно-правового статуса коллективных субъектов права рассматривать через его установленный элементный состав [165, с. 76–77].
Так, Н. Д. Квасневская предлагает определять административно-правовой статус органа власти исходя из нижеследующих элементных блоков:
— порядок формирования органа;
— цель и задачи деятельности органа;
— административно-правовые полномочия органа;
— принципы и гарантии деятельности органа [116, с. 67–68].
А. А. Бондаренко, проанализировав труды Д. Д. Цабрии, исходя из признаков органа исполнительной власти, утверждает, что правовой статус органа исполнительной власти:
— определяет его место в системе государственных органов, установленных Конституцией РФ, или в той или иной их подсистеме;
— фиксирует его назначение в системе выполнения государственных функций путем установления основной цели, задач и функций;
— закрепляет определенную организационную структуру и ресурсы (или порядок их формирования) путем установления порядка финансирования, распределения материальных средств, необходимых для реализации его задач и функций, путем регламентации порядка организации работы;
— определяет компетенцию органа, т. е. очерчивает круг его прав и обязанностей, необходимых для реализации цели, задач и функций; статус определяет методы и формы деятельности органа [11, с. 14].
Н. А. Олефиренко выделяет следующие элементы правового статуса государственного органа (перевод с укр. — В.В.):
— организационный блок — положения, определяющие порядок образования и структуру государственного органа, порядок занятия и замещения должностей. Все организационные элементы правового статуса закрепляются в соответствующих нормативно-правовых актах;
— целевой блок — задачи, функции и принципы деятельности государственного органа;
— компетенция как основной элемент правового статуса — это круг полномочий, которыми наделен государственный орган для выполнения задач и функций, возложенных на него государством [656, с. 152].
Позиция Н. А. Олефиренко при определении правового статуса органа государственной исполнительной власти нам наиболее близка в силу накопленных теоретических знаний и опыта юридической практики.
Вместе с тем принципы деятельности органа государственной власти мы полагаем целесообразным относить к организационному блоку. В этом мы руководствуемся, во-первых, формальным определением понятия «принцип» как основного, исходного положения какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы [555]. Во-вторых, «законодательным» подходом к установлению единых для всех органов государственной власти принципов [349], [609], [63], [562], таких как:
— обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
— верховенство Конституции и законов на всей территории государства;
— распространение суверенитета на всю территорию государства;
— единство системы публичной власти;
— разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
— разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти;
— самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий;
— гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий;
— гласность в деятельности органов публичной власти;
— государственный и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.
На компетенционном блоке стоит остановиться более подробно, поскольку, как отмечает Ю. М. Козлов, благодаря компетенции «каждый орган исполнительной власти имеет свое управленческое “лицо”». Вместе с тем ученый относит к компетенции задачи, функции, полномочия и ответственность органа исполнительной власти [120, с. 38–39], что смешивает целевой и компетенционный блоки принятой нами за основу структуры правового статуса государственного органа.
Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia» (ведение, способность, принадлежность по праву), то есть круг полномочий учреждения или лица. Относительно понятия компетенция органа исполнительной власти нет полной ясности, в юридической литературе существует несколько трактовок данного понятия [11, с. 15].
С. Н. Алферов, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова и А. П. Купин определяют компетенцию как определенный объем государственной деятельности, возложенный на конкретный орган, или круг вопросов, предусмотренных законодательством, иными нормативно-правовыми актами, которые он имеет право разрешать в процессе практической деятельности (перевод с укр. — В.В.) [626, с. 39]. Аналогичное определение компетенции дает и А. В. Дьяченко [625, с. 70].
Ю. Н. Старилов ставит компетенцию субъекта административного права в один ряд с его правами, обязанностями, полномочиями, ответственностью и способностью вступать в административно-правовые отношения [9, с. 120].
Е. В. Порохов в понятие «компетенция» включает предмет ведения и полномочия субъекта исполнительной власти [2, с. 177], а М. Хартвиг указывает, что компетенция охватывает два аспекта: с одной стороны, органам управления должны быть делегированы функции, которые они обязаны выполнять. Они не могут самостоятельно определять эти функции и не имеют права действовать вне пределов сферы деятельности, выделенной каждой административной единице законом. Второй аспект компетенции относится к полномочиям на совершение действий, т. е. к вопросу о том, какими средствами органы управления вправе выполнять возложенные на них задачи. Здесь органы управления также не могут свободно выбирать средства, с помощью которых они намерены достичь своих целей. Делегирование функций не включает автоматически всех полномочий для их исполнения. Органы управления полностью подчиняются контролю со стороны законодателя, который, собственно, и определяет объем их полномочий на совершение тех или иных действий [2, с. 66].
А. А. Бондаренко отмечет, что понятие «компетенция государственного органа» то отождествляется с правоспособностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, например, «предметы ведения», «круг вопросов». Не ставя под сомнение, что компетенция органа всегда дает представление о том, в какой области государственного управления он действует, какой отраслью руководит, какие предприятия и учреждения ему подчинены и даже каково содержание выполняемых им функций, ученый аргументирует, что достигается это не перечислением предметов, вопросов, сфер, а указанием на права и обязанности органа в отношениях, касающихся этих предметов, вопросов и сфер. Эти права и обязанности могут быть детализированы или же сформулированы в общем виде, вроде «осуществляет государственную политику в сфере культуры», «разрабатывает бюджет». Однако и в первом, и во втором случае дело идет о характеристике отношения органа к определенным сферам, предметам и вопросам, а не о них самих [11, с. 17–18].
Таким образом, компетенционный блок правового статуса органа государственной исполнительной власти содержит полномочия, представляющиеся нам как ресурс — совокупность прав, сил и средств, — которым государство наделяет данный орган для того, чтобы он имел возможность выполнять поставленные перед ним задачи, перечисленные в целевом блоке.
Большинство авторов, отмечает А. А. Бондаренко, называют задачи одним из элементов компетенции органа управления. Однако задачи, предопределяя в общих чертах компетенцию органа, сами не являются ее элементами. Они устанавливают те цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность органа в границах его компетенции [11, с. 17, 18, 25].
Это направление юридической мысли, в общих чертах, соответствует предложенному Н. А. Олефиренко наполнению целевого блока правового статуса государственного органа.
Анализируя цепочку понятий «цель–задачи–функции», В. С. Шестак отражает наметившуюся в современной науке тенденцию, согласно которой цель является «главным» направлением деятельности государства, а функции — «основным», и возражает ей, утверждая, что задачи не могут занимать промежуточное место между целью и функциями государства. Функции являются постоянными направлениями деятельности государства. Что же касается задач, то они носят временный характер, исходя из содержания той или иной функции, когда в этом есть необходимость. Под функциями государства В. С. Шестак предлагает понимать опосредованные целями государства основные направления его деятельности, направленность которых конкретизируется в определенных задачах, которые ставит перед собой государство в рамках соответствующего исторического этапа своего существования. В качестве дополнительного аргумента в пользу приведенного определения функции государства В. С. Шестаком дается определение культурной функции государства как основного направления его деятельности, конкретизирующегося перечнем обязательств государства в культурной (духовной) сфере, наличие которого создает необходимые условия для государственной поддержки и развития, в частности, литературы, искусства, театра, кино и т. п. (перевод с укр. — В.В.) [727, с. 20–21].
На наш взгляд, приведенные определения могут быть применимы к государству в целом, а не к отдельно взятым органам государственной исполнительной власти.
На уровне государства, действительно, может идти речь о целях, но для их реализации и создаются органы исполнительной власти, перед которыми уже ставятся конкретные задачи.
Задачи органа государственной исполнительной власти мы, таким образом, рассматриваем как перечень обязательств государства по урегулированию общественных отношений в той или иной сфере.
Соответственно, функциями органа государственной исполнительной власти мы называем направления деятельности по реализации обязательств государства в рамках установленной сферы.
Использование понятия «перечень обязательств», на наш взгляд, является залогом недублирования одних и тех же функций разными органами государственной исполнительной власти, так как оно априори предполагает «лимитированность», «исчерпаемость» элементов, входящих в него.
Идея формализованного исчерпывающего описания деятельности органов государственной власти не нова. Она, как отмечают С. М. Плаксин, Е. М. Стырин и А. Б. Жулин, рассматривается в качестве инструмента повышения эффективности государственного управления и не утрачивает актуальности на протяжении последнего десятилетия ни в научном дискурсе, ни в текущей управленческой практике. Решение проблемы избыточности, дублирования полномочий, недостаточной четкости их формулировки и интерпретации, непрозрачности механизмов финансирования исполнения полномочий и определения их кадровой обеспеченности и постоянного разрастания полномочий и функций государства указанными авторами предлагается путем формирования Реестра полномочий федеральных органов исполнительной власти (речь, в частности, идет о Российской Федерации) [521, с. 7, 21].
Мы же, подразумевая под полномочиями органа государственной исполнительной власти совокупность прав, сил и средств, которым государство наделяет конкретный орган для выполнения поставленных перед ним задач, исходим из того, что разные органы, созданные для решения разных задач, имеют, например, единое право привлекать к административной ответственности лиц, нарушивших правовые нормы в установленной сфере деятельности, и единую процедуру привлечения к ответственности, регламентируемую единым законодательным актом — Кодексом об административных правонарушениях, в силу чего настаиваем на целесообразности формирования реестра не полномочий, а реестра задач, устанавливаемых государством перед исполнительной властью.
Принимая во внимание вышеизложенное, нами выделяются такие элементы правового статуса органа государственной исполнительной власти:
— организационный блок — положения, определяющие порядок образования и структуру государственного органа, порядок занятия и замещения должностей и принципы деятельности. Организационные элементы правового статуса универсальны для всех структурных элементов системы органов государственной исполнительной власти (для всех министерств, для всех комитетов, для всех служб и т. д.) и закрепляются в Конституции и соответствующих законах;
— целевой блок — задачи и функции государственного органа;
— компетенционный блок — перечень полномочий — совокупность прав, сил и средств, которыми наделяется орган государственной исполнительной власти для выполнения поставленных перед ним задач.
Компетенционный и целевой блоки индивидуальны для каждого структурного элемента структуры органов государственной исполнительной власти и раскрываются в нормативном правовом акте, регламентирующем административно-правовой статус каждого отдельно взятого органа государственной исполнительной власти.
Организационный блок, таким образом, регламентируется на уровне системы органов государственной исполнительной власти, а целевой и компетенционный — на уровне структуры.
Представленное именно таким образом смысловое наполнение содержания целевого и компетенционного блоков позволяет, с одной стороны, индивидуализировать каждый орган государственной исполнительной власти, что будет проявляться на целевом уровне и выражаться в индивидуальном объеме возлагаемых на орган задач, а с другой — группировать сходные по каким-либо признакам органы, что будет проявляться на уровне компетенционном. Например, как приводилось выше, по наличию полномочий на привлечение лица к административной ответственности могут быть обобщены в одну группу: органы внутренних дел, налоговые органы, органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органы, осуществляющие надзор за соблюдением трудового законодательства, и др.
В теории административного права компетенция является одним из общепризнанных признаков классификации органов исполнительной власти. По характеру компетенции выделяются от двух до четырех видов органов.
Так, российские ученые-административисты выделяют, как правило, органы:
— общей компетенции;
— отраслевой компетенции;
— межотраслевой компетенции [9, с. 201–202], [509, с. 241–242].
А. П. Алехин дополняет этот перечень органами внутриотраслевой компетенции [7, с. 102] а Ю. М. Козлов — органами смешанной компетенции [121, с. 42].
Их украинские коллеги, помимо органов общей и отраслевой компетенции, выделяют органы специальной компетенции (межотраслевые) [626, с. 41–42] либо специальной (функциональной) и предметной компетенции [625, с. 74–75].
Поскольку и современная российская, и украинская административно-правовые школы являются наследницами школы советской, для формирования собственной позиции по данному вопросу полагаем целесообразным обратиться к «первоисточнику» — советскому административному праву.
В 40-х годах ХХ века по объему компетенции органы советского государственного управления разделялись лишь на:
— общие;
— специальные.
Общими признавались органы, которым были подведомственны одновременно различные отрасли государственного управления. Сюда относились Совет Народных Комиссаров СССР (далее — СНК СССР), совнаркомы союзных и автономных республик, исполкомы местных советов депутатов трудящихся, Государственная плановая комиссия при СНК СССР, Наркомат государственного контроля СССР, Экономсовет при СНК СССР.
Специальными, или отраслевыми, являлись органы, которым подведомственны только дела, относящиеся к одной какой-либо определенной отрасли государственного управления. К ним относились: наркоматы, комитеты и главные управления при СНК СССР и аналогичные им учреждения, состоящие при совнаркомах союзных и автономных республик, а также отделы исполкомов на местах [579, с. 51].
В 50-е годы наметилась тенденция к разделению органов государственного управления специальной компетенции по характеру подведомственных им областей управления. С этой точки зрения среди органов специальной компетенции стали различать органы государственного управления:
— в области обороны;
— в области внешних сношений, охраны государственной безопасности, общественного порядка и юстиции, объединяемые общим понятием административно-политического аппарата;
— в области хозяйственного управления, образующие хозяйственный аппарат;
— в области социально-культурного строительства, образующие социально-культурный аппарат [587, с. 108–109], [519, с. 57–65].
Разделение органов государственного управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции наблюдается к 80-м годам ХХ века. Органы межотраслевой компетенции характеризуются как осуществляющие управление по специальным вопросам межотраслевого характера, т. е. общим для всех отраслей государственного управления. К ним, однако, были отнесены лишь государственные комитеты [580, с. 74].
Проанализировав существующие в административно-правовой науке классификации органов исполнительной власти по характеру компетенции, полагаем целесообразным выделять:
1) органы общей компетенции, к которым отнести органы государственной исполнительной власти, осуществляющие полномочия, распространяющиеся на все сферы государственно-управленческой деятельности;
2) органы специальной компетенции, к которым отнести органы государственной исполнительной власти, осуществляющие полномочия в отдельных порученных им сферах деятельности.
Выделение иных видовых понятий в данной классификации, таких как органы функциональной, предметной, отраслевой, межотраслевой, внутриотраслевой, смешанной и т. п. компетенции — представляется нам недостаточно обоснованным, поскольку выделяющими их авторами даются неоднозначные определения предлагаемых понятий, что ведет к нарушению принципа взаимоисключения членов классификации [62, с. 53].
Классификация органов исполнительной власти, делящая их по характеру компетенции на органы общей и специальной компетенции, положена нами в основу структуры настоящей работы.
1.2. Донецкая Народная Республика — государство постсоветского пространства
События февраля 2014 года, связанные с отстранением от власти законно избранного Президента Украины Януковича В. Ф. [720], до настоящего времени не получили однозначной оценки. В своей статье «Об историческом единстве русских и украинцев» Президент Российской Федерации В. В. Путин называет их государственным переворотом, а последовавшие за этим действия киевских властей — спровоцировавшими противостояние и гражданскую войну [583].
На Донбассе решения, принятые в Киеве, одобрения не получили, вызвали волну народного гнева и спровоцировали формирование народного ополчения для защиты интересов жителей региона.
Юридическое оформление волеизъявление жителей Донецкой области получило 7 апреля 2014 года, когда на Съезде представителей административно-территориальных образований Донецкой области были оглашены Декларация о суверенитете Донецкой Народной Республики и Акт о провозглашении государственной самостоятельности Донецкой Народной Республики [22, с. 13].
11 мая 2014 года состоялся референдум о поддержке населением государственного суверенитета ДНР, в ходе которого государственная власть ДНР была легитимирована [622, с. 229]: при явке избирателей в 74,87% государственную самостоятельность ДНР поддержали 89,7% граждан, принявших участие в голосовании [616].
Легализация государственной власти ДНР состоялась 14 мая 2014 года, когда Верховным Советом Донецкой Народной Республики была принята Конституция Донецкой Народной Республики [132].
В соответствии с Конституцией Донецкая Народная Республика является государством с демократическим политическим режимом, по форме государственного правления — республикой, по форме государственного устройства — унитарным государством (ст. 1 Конституции ДНР).
Главой государства, в соответствии с п. 1 ст. 56 Конституции ДНР, является Глава Донецкой Народной Республики.
Государственная власть, согласно ст. 6 Конституции ДНР, осуществляется на основе разделения на законодательную (Народный Совет Донецкой Народной Республики — Парламент Донецкой Народной Республики), исполнительную (Правительство Донецкой Народной Республики) и судебную (суды Донецкой Народной Республики).
Государственные флаг, герб и гимн Донецкой Народной Республики, их описание и порядок официального использования, на основании п. 1 ст. 55 Конституции ДНР, устанавливаются законом.
Гербом ДНР является белый двуглавый орел без корон над головами и лап, на груди которого в красном щитке изображен Святой Архангел Михаил [572].
Государственный флаг Донецкой Народной Республики, в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона ДНР «О Государственном флаге Донецкой Народной Республики», представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней — черного, средней — синего и нижней — красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3 [212].
Музыкальная редакция и текст Государственного гимна Донецкой Народной Республики утверждены Законом ДНР «О Государственном гимне Донецкой Народной Республики» [209].
Столицей Донецкой Народной Республики, в соответствии с п. 2 ст. 55 Конституции ДНР, является город Донецк.
На момент признания ДНР Российской Федерацией и последовавшей за этим началом Специальной военной операции (февраль 2022 г.) Республика имела:
— территорию, на которой расположены 16 городов и 4 района [67];
— 2 млн 209 тыс. 088 человек (наличного) населения [620];
— легальную и легитимную власть, признанную 89,7% граждан, — что по совокупности перечисленных признаков дает основания рассматривать Донецкую Народную Республику как самостоятельное государство.
Противоречия в украинском обществе, спровоцировавшие выход Донецкой области из состава Украины и образование самостоятельного государства, выходят за рамки предмета настоящего исследования. Свое видение данной проблемы изложено нами в ряде работ, размещенных в открытом доступе [24], [25], [30], [23].
Рассуждения об уникальности опыта государственного строительства Донецкой Народной Республики и о целесообразности его изучения для дальнейшего использования останутся ничем не подтвержденными умозаключениями до тех пор, пока не будет проведен сравнительный анализ показателей становления и развития государственности ДНР и других государств, зародившихся и развивающихся в неких сходных с ДНР условиях. Для этого необходимо обозначить эти условия и сформировать сравнительный ряд государств, с которыми будут сопоставляться соответствующие показатели.
Сформировавшись на бывших территориях Украины, ранее существовавшей в границах Украинской Советской Социалистической Республики [714], Донецкая Народная Республика, несомненно, позиционируется как государство постсоветского пространства. Поэтому сравнивать ее мы предлагаем с государствами, как географически соседствующими, так и провозгласившими свою государственную независимость в сходных с ДНР геополитических условиях.
Географически соседствующие государства. К ним мы относим Российскую Федерацию, Украину и Республику Беларусь.
Критериями отнесения к данной группе государств, помимо географического расположения, нами выделены:
1. Этноязыковая общность — принадлежность к «восточным славянам», о которой еще в 1920 году в своей монографии по истории славян Любор Нидерле написал: «Белая, Великая и Малая Русь оставались и продолжают оставаться и поныне частями единого русского народа, и совершенно неправильно исключать из этого единства украинский народ либо доказывать, что он вообще нерусского происхождения. Дифференциация между Великой и Малой Русью зашла ныне так далеко, что Украина требует признания своего языка и своего народа одинаково ценными и равноправными с языком и народом Великой Руси. Однако эта дифференциация, питаемая главным образом политическими факторами, даже сейчас не зашла еще так далеко, чтобы опровергнуть фактическое единство русского народа, которое в отличие от других славянских народов всегда надежно связывает отдельные его ветви. До сегодняшнего дня… различия в русском языке этих трех ветвей являются менее значительными, чем различия в немецких или французских диалектах, и Белая Русь, Украина и Великая Русь, даже если каждая из них приобретает политическую самостоятельность, останутся ветвями одного народа и одной из свободных частей соединенного Русского государства» [164].
2. Пребывание в составе СССР на правах союзных республик: Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, Украинская Советская Социалистическая Республика, Белорусская Советская Социалистическая Республика, — с единой Конституцией (Основным Законом) СССР, закреплявшей основы общественного строя и политики, устанавливавшей права, свободы и обязанности граждан, принципы организации и цели социалистического общенародного государства [126].
3. Членство в Организации Объединенных Наций. Географический сосед и бывшая республика СССР — Республика Молдова, в отличие от Российской Федерации, Украины и Республики Беларусь, членом ООН не является [621].
Государства, провозгласившие независимость в сходных с ДНР геополитических условиях.
На геополитических условиях, спровоцировавших образование на территориях постсоветских республик ряда независимых государств, полагаем целесообразным остановиться более подробно. Исчезновение Советского Союза, констатировал И. М. Узнародов, превратило США в единственную сверхдержаву, что породило в умах американских лидеров иллюзии относительно возможности построения однополярного мирового порядка во главе с Соединенными Штатами [595, с. 35].
Процессы, происходившие на постсоветском пространстве, Н. Дьякова описала следующим образом: «Начиная с 90-х годов XX века США, стремясь укрепить собственные политические позиции в республиках СНГ, используют свое участие в урегулировании их пограничных и этно-территориальных конфликтов. Уровень и формы участия в этих процессах определяются экономическими и военно-стратегическими интересами США и Запада в целом…
Приднестровская проблема Республики Молдовы не привлекала особого внимания Вашингтона и Брюсселя до тех пор, пока Румыния, член НАТО, не согласилась разместить на своей территории компоненты ЕвроПРО. Учитывая стремление румынских и молдавских националистов к объединению двух стран, Запад стал настаивать на выводе российских миротворцев из Приднестровья, игнорируя возможные последствия подобного акта. Соединенные Штаты используют в своих интересах участие в урегулировании этно-территориальных конфликтов Южного Кавказа — Карабахского, Абхазского и Югоосетинского. Вашингтон безоговорочно признает право Грузии на восстановление «территориальной целостности страны», не исключая возможность решения проблемы Абхазского и Югоосетинского конфликтов силовым путем, но руками самого Тбилиси. Значительно осторожнее Запад подходит к решению проблем Карабахского конфликта, пытаясь сохранить баланс в отношениях с Азербайджаном и Арменией и не допустить силового варианта развития событий.
В период с 2001 по 2005 г. политика «агрессивного реализма», проводимая Вашингтоном во главе с президентом Дж. Бушем-младшим на пространстве СНГ, привела к тому, что американское и натовское военное присутствие в ряде республик СНГ существенно увеличилось…
Инспирируя «цветные революции» в республиках СНГ, США следовали принципу «кто не с нами, тот против нас», исключавшему любые попытки проведения ими «многовекторной» политики… К концу пребывания Буша у власти именно явный национализм и русофобия Ющенко, а также его стремление как можно скорее добиться для Украины членства в НАТО едва не стали причиной раскола страны. Грузию воинствующий национал-патриотизм руководства страны привел к распаду территории и окончательной потере Абхазии и Южной Осетии» [97, с. 36–38].
В свете изложенного основными критериями отнесения государств к числу «провозгласивших независимость в сходных с ДНР геополитических условиях» нами выделены следующие.
1. Образование путем провозглашения независимости от государства, ранее пребывавшего в составе СССР на правах союзной республики.
2. Наличие неразрешенного этно-национального конфликта между постсоветской республикой и провозгласившим от нее независимость государством.
3. Прозападный, проамериканский вектор развития постсоветской республики при пророссийской ориентации государства, провозгласившего независимость от нее.
4. Перерастание разногласий между постсоветской республикой и провозгласившим от нее независимость государством в стадию вооруженного конфликта.
5. Непризнание государственной независимости новообразованных государств подавляющим большинством субъектов международных отношений.
В соответствии с приведенными критериями к государствам, провозгласившим независимость в сходных с ДНР геополитических условиях, мы относим:
— Приднестровскую Молдавскую Республику;
— Республику Южная Осетия;
— Республику Абхазия;
— Нагорно-Карабахскую Республику;
— Луганскую Народную Республику.
Являясь непосредственным очевидцем событий, связанных с зарождением государственности Донецкой Народной Республики, и участником формирования ее исполнительной власти, мы, в определенной степени, сформировали собственное субъективное мнение по этому поводу. На вопрос о возможности изучения права объективными методами Г. В. Гребеньков дает отрицательный ответ, отмечая, что «наделение правовых явлений субъективным смыслом незаметно, поскольку во всем многообразии эмпирических фактов невольно отбираются те, которые отвечают ожиданиям исследователя, в соответствии с последними он еще и интерпретирует эти факты. При этом ценностная позиция начинает играть основополагающую роль. Такова природа и фундаментальных смыслов права» [80, с. 35–37].
Во избежание субъективного подхода к изучению процессов, связанных с зарождением, становлением и развитием как ДНР в целом, так и ее исполнительной власти в частности, возможного в силу нашего непосредственного участия в перечисленных процессах, констатацию фактов и выводы будем основывать на:
— данных официального веб-портала парламента Украины: https://www.rada.gov.ua/, размещенных в его меню, а также доступных по ссылкам с веб-портала. Наиболее часто используемым является ресурс «Законодательство Украины» официального веб-портала парламента Украины: https://zakon.rada.gov.ua/, содержащий данные как о действующих, так и об утративших силу нормативных правовых актах государственных органов Украины и изменениях в них;
— нормативных правовых актах государственных органов ДНР (законодательстве) и информации, размещенных в официальных источниках;
— юридически значимых фактах, зафиксированных их очевидцами на видеозаписях и выложенных в открытый доступ в сети Интернет, восстановленных методом транскрибации.
На нормативных правовых актах (далее — НПА) и методе транскрибации остановимся подробнее.
В статье 7 главы 1 Конституции ДНР «Основы конституционного строя» провозглашено, что «Донецкая Народная Республика имеет свою Конституцию и законодательство, действующие на всей территории Донецкой Народной Республики».
Однако переход от деклараций к практике оказался далеко не самой простой задачей. Если с принятием Республикой собственной Конституции все достаточно очевидно — это разовый акт законотворчества, результатом которого явилось принятие Основного Закона новообразованного государства, то для формирования собственного законодательства как целостной системы нормативных правовых актов требовалось время. Но в активно строящемся государстве общественные отношения требовали немедленного нормативного правового регулирования: общество не могло замереть в своем развитии, ожидая, когда будет сформировано законодательство. Это обусловило необходимость принятия решения, какие нормативные правовые акты использовать Республике, пока идет процесс формирования собственного законодательства.
Уточним, что в данной работе под термином «законодательство» нами понимается законодательство в широком смысле, определенное М. И. Левиной как совокупность законов и нормативных правовых актов [137, с. 43]. Этот же смысл в понятие «законодательство» заложен и в Законе ДНР «О нормативных правовых актах» (см. статьи 1, 4, 5) [268].
Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции ДНР единственным законодательным органом государственной власти Республики является Народный Совет Донецкой Народной Республики. Однако Народный Совет как орган законодательной власти сформировался лишь в ноябре 2014 года: 2 ноября в ДНР состоялись выборы депутатов Народного Совета [558], а 28 ноября, после принятия присяги депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики [617], [502], народные избранники приняли свой первый Закон (Закон ДНР «О местных выборах», зарегистрированный 24.12.2014 за № 01-IНС, принят Постановлением Народного Совета ДНР от 28.11.2014 № 14) [227].
До этого времени урегулирование вопросов применения законодательства на территории ДНР взял на себя Совет Министров Донецкой Народной Республики (далее — Совмин), принявший 2 июня 2014 года Постановление № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» (далее — Постановление № 9-1) [281]. Данным Постановлением органам исполнительной власти ДНР предписывалось:
— в организации своей деятельности руководствоваться положениями Декларации о суверенитете ДНР и Конституцией ДНР;
— до принятия Законов ДНР, регулирующих отношения между субъектами права, применять Законы Украины или Законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР, при этом применяемые Законы Украины или Законы других государств подлежали утверждению Советом Министров ДНР.
Пунктом 3 Постановления № 9-1 на переходный период на территории ДНР вводился в действие «УПК УССР от 28 декабря 1960 г. с изменениями до 2012 г.» в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР.
Очевидно, что формулировка, позволяющая применять на территории ДНР одновременно законодательство разных государств — «Законы Украины или Законы других государств», хоть и подразумевала возможность одновременного перехода Республики на законодательство Российской Федерации, но, скорее, вносила путаницу, чем давала ответ на вопрос, какое именно законодательство применять.
Кроме того, документ, именуемый в Постановлении № 9-1 как «УПК УССР от 28 декабря 1960 г. с изменениями до 2012 г.», де-юре не существовал. Уголовно-процессуальный кодекс УССР с 1960 года претерпел десятки редакций, в том числе на основании п. 8 ч. II Закона Украины от 07.07.1992 № 2547-XII [664] в названии Кодекса и его тексте словосочетание «Украинская ССР» было заменено на «Украина», то есть с июля 1992 года документ назывался «Уголовно-процессуальный кодекс Украины».
Вышеизложенное обусловило принятие Совмином ДНР 10 января 2015 года Постановления № 1-1 «О внесении изменений в Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики “О применении законов на территории ДНР в переходной период № 9-1 от 02.06.2014 года”» [182] (далее — Постановление № 1-1).
Пунктом 1 указанного Постановления на территории ДНР предписывалось применять «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Донецкой Народной Республики до вступления в силу Конституции Донецкой Народной Республики, … в части, не противоречащей Конституции Донецкой Народной Республики». Пунктом 2 предписывалось «во время действия переходного периода применять на территории Донецкой Народной Республики Уголовный процессуальный кодекс Украины от 28.12.1960 № 1001-05 (в редакции по состоянию на 12.07.2001 г.) …».
И если с толкованием нормы, содержащейся в п. 1 Постановления № 1-1, все было достаточно ясно: на территории ДНР вводилось украинское законодательство, — то императивная норма «…применять Уголовный процессуальный кодекс Украины от 28.12.1960 № 1001-05 (в редакции по состоянию на 12.07.2001 г.) …» была невыполнимой, поскольку редакцией УПК, действовавшей по состоянию на 12.07.2001, де-юре являлась редакция от 21.06.2001 на основании Закона Украины № 2533-III «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Украины» [666], вступившая в силу с 29 июня 2001 года. А имевшая место 12.07.2001 редакция УПК Украины на основании Закона Украины от № 2670-III «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Украины» [667] вступила в законную силу с 1 сентября 2001 года (за исключением изменений, коснувшихся нумерации статей УПК). К тому же название документа — «Уголовно-процессуальный кодекс Украины» — не изменялось с июля 1992 года вплоть до утраты Кодексом силы в 2012 году.
Вышеизложенное обусловило необходимость внесения дальнейших изменений в Постановление Совмина ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» в части, касающейся применения на территории ДНР уголовно-процессуального законодательства Украины [183], [282], что продолжалось вплоть до принятия 24.08.2018 Народным Советом ДНР Уголовно-процессуального Кодекса Донецкой Народной Республики [593].
Что касается Кодекса об административных правонарушениях, применяемого на территории ДНР, то, поскольку Совмин ДНР своим Постановлением № 9-1 в редакции Постановления № 1-1 санкционировал применение на территории ДНР законодательства Украины, основным нормативным правовым актом, регулирующим привлечение граждан Республики к административной ответственности, по умолчанию стал Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее — КУоАП).
Однако, как и в случае с УПК, применяемым на территории ДНР, применение КУоАП требовало как уточнения действующей редакции Закона, так и его своевременной адаптации к правовым реалиям активно строящегося молодого государства.
27 февраля 2015 года Совмином ДНР принимается Постановление № 2-22 «О временном порядке применения на территории Донецкой Народной Республики Кодекса Украины об административных правонарушениях» [207] (далее — Постановление № 2-22), которым, в частности, предписывалось применять на территории ДНР КУоАП, введенный в действие Постановлением Верховного Совета УССР от 07.12.1984 № 8074-10, с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 16.11.2013 на основании Закона Украины от 24.10.2013 № 656-VII. В дальнейшем, с целью адаптации норм, закрепленных в КУоАП, к реалиям Донецкой Народной Республики, в Постановление № 2-22 были внесены изменения и дополнения на основании Постановлений Совмина ДНР: от 02.06.2015 № 10-14 [196], от 22.07.2015 № 13-2 [184], от 16.10.2015 № 19-25 [185], от 24.12.2015 № 26-5 [186], от 31.05.2016 № 7-12 [187] и от 16.08.2016 № 10-2 [188].
Анализируя законодательство, применяемое на территории ДНР, нельзя не остановиться на источниках официального опубликования законодательства ДНР.
В соответствии с Конституцией ДНР установлено, что Законы Донецкой Народной Республики подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются (ст. 7 Конституции ДНР). Закон Донецкой Народной Республики вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом законе (ч. 4 ст. 73 Конституции ДНР).
Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу НПА регламентируется Законом Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» [268], согласно статье 40 которого:
— порядок официального опубликования законов устанавливается законодательством ДНР;
— порядок официального опубликования НПА Главы ДНР определяется Главой ДНР;
— порядок официального опубликования НПА Народного Совета ДНР определяется Народным Советом ДНР;
— официальное опубликование НПА Совмина ДНР осуществляется в порядке, установленном законодательством ДНР;
— порядок официального опубликования НПА государственных органов исполнительной власти определяется Совмином ДНР;
— НПА иных государственных органов ДНР подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами ДНР;
— порядок официального опубликования (обнародования) НПА органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Следует заметить, что данное положение неактуально до проведения во исполнение п. 4 Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 года [124] местных выборов на территории ДНР.
Как видим, приведенная выше законодательная норма является бланкетной: не давая ответа на вопрос, в каких именно официальных источниках публикуется законодательство ДНР, она делает отсылку к иным нормативным правовым актам.
К таковым, в частности, относится Распоряжение Председателя Народного Совета ДНР от 23.12.2014 № 1-Р, утверждающее Положение об официальном сайте Народного Совета Донецкой Народной Республики [375]. Согласно данному Распоряжению сайт является официальным источником информации, созданным Аппаратом Народного Совета ДНР, с целью освещения деятельности Народного Совета ДНР, депутатов, комитетов и комиссий Народного Совета ДНР. Адрес сайта: www.dnr-sovet.su.
14 сентября 2015 года, после вступления в силу Закона ДНР «О нормативных правовых актах», Председателем Народного Совета ДНР издается Распоряжение № 18-Р, вносящее изменения в Положение об официальном сайте Народного Совета Донецкой Народной Республики [180]. Положение дополнено пунктом 1.8, согласно которому публикация Законов и иных НПА Народного Совета ДНР на официальном сайте www.dnr-sovet.su является официальной публикацией.
29 декабря 2015 г. Председателем Народного Совета ДНР издано распоряжение № 27-Р «Об утверждении Положения об официальном сайте Народного Совета Донецкой Народной Республики». В нем были учтены недостатки предыдущего Положения, что позволило устранить коллизии, обновить и расширить рубрикатор [473]. Таким образом, в настоящее время официальным сайтом Народного Совета — законодательного органа Донецкой Народной Республики является https://dnrsovet.su/.
15 октября 2014 г. Совмином ДНР принято Постановление № 38-4 «Об официальном сайте» [363]. Данным Постановлением в качестве Официального сайта Донецкой Народной Республики утверждается dnr.today. Публикация законов и других НПА на сайте dnr.today считается официальной публикацией.
27 февраля 2015 года в связи с блокировкой официального сайта dnr.today Совмином ДНР принимается Постановление № 2-28, внесшее изменения в Постановление № 38-3 «Об официальном сайте» [189], в частности:
— Официальным сайтом ДНР утверждается https://dnr-online.ru;
— публикация Законов и иных НПА на сайте https://dnr-online.ru считается официальной;
— все Законы и иные НПА, ранее размещенные на сайте dnr.today, предписано перенести на сайт https://dnr-online.ru;
— органам государственной власти, министерствам и ведомствам ДНР установлен трехдневный срок с момента подписания НПА для размещения последних на сайте https://dnr-online.ru.
2 октября 2019 года вследствие атаки на канал связи с личным кабинетом администратора и доменным именем доступ к Официальному сайту Республики https://dnr-online.ru/ был прекращен [514] и восстановлен 3 октября 2019 года благодаря запуску зеркала по новому адресу: https://dnronline.su/ [563] где и находится по настоящее время.
Правительство ДНР в целях обеспечения официальной публикации своих нормативных правовых актов 22 ноября 2019 года приняло Постановление № 37-14 «Об официальном сайте Правительства Донецкой Народной Республики», создав официальный сайт Правительства Донецкой Народной Республики, расположение которого определив по доменному адресу: https://pravdnr.ru/ [362].
Согласно данным Википедии, официальным сайтом первого Главы Донецкой Народной Республики А. В. Захарченко является сайт http://av-zakharchenko.su/. Мы же, в свою очередь, можем однозначно утверждать, что, действительно, в период пребывания А. В. Захарченко в должности Главы ДНР таковой сайт функционировал и являлся источником информации. Однако после смерти А. В. Захарченко данный сайт прекратил обновление контента.
В настоящее время на основании Указа Главы ДНР от 02.06.2021 № 147 официальный сайт Главы Донецкой Народной Республики в информационно-телекоммуникационной сети Интернет расположен по адресу: https://glavadnr.ru/. На нем, в соответствии с п. 2.1 Положения об официальном сайте Главы Донецкой Народной Республики, официально публикуются акты Главы ДНР (п/п 2.1.1) и осуществляется информирование общественности о деятельности Главы Республики (п. 2.1.2) [361].
В сети Интернет встречаются упоминания об официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики, расположенном по адресу: supcourt-dnr.su/. Данная информация неактуальна. Положение об официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики было утверждено приказом Председателя Верховного Суда ДНР от 14 февраля 2017 г. и претерпело три редакции: изменения вносились на основании приказов от 19.02.2021 № 23-од, от 10.02.2022 № 24-од и от 17.03.2022 № 44-од, и в настоящее время, в соответствии с п. 1.7 Положения об официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики, официальным электронным представительством Верховного Суда ДНР в информационно-телекоммуникационной сети Интернет является сайт, расположенный по адресу: https://supcourt-dpr.su [472].
Вместе с тем в Положении об официальном сайте Верховного Суда Донецкой Народной Республики указано, что сайт предназначен для публикации сведений о событиях, происходящих в Верховном Суде ДНР, Судебном департаменте при Верховном Суде ДНР, судах общей юрисдикции ДНР, о состоявшихся судебных заседаниях, планируемых и проведенных мероприятиях (п. 1.2 Положения). В п. 1.4 Положения изложен исчерпывающий перечень задач, на решение которых направлено функционирование сайта, исходя из которых следует, что официальный сайт Верховного Суда Донецкой Народной Республики не позиционируется в качестве источника официальной публикации законодательных и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, законодательство, применяемое на территории Донецкой Народной Республики, можно охарактеризовать как смешанное. Оно включает в себя Законы ДНР и подзаконные НПА, принятые уполномоченными органами Республики, а также Законы и подзаконные НПА Украины, регулирующие отношения между субъектами права, не урегулированные законодательством ДНР, применяемые в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР.
В настоящее время на территории Республики применяются:
— Уголовный кодекс Донецкой Народной Республики;
— Уголовно-процессуальный Кодекс Донецкой Народной Республики;
— Кодекс Украины об административных правонарушениях в редакции Постановления Совмина ДНР от 27.02.2015 № 2-22 с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Совмина ДНР от 02.06.2015 № 10-14, от 22.07.2015 № 13-2, от 16.10.2015 № 19-25, от 24.12.2015 № 26-5, от 31.05.2016 № 7-12 и от 16.08.2016 № 10-2.
Официальной публикацией Законов ДНР и иных нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами Республики, является их размещение на Официальном сайте Донецкой Народной Республики https://dnronline.su/. Кроме того, официальной публикацией Законов ДНР, а также НПА Народного Совета ДНР, является их размещение на Официальном сайте Народного Совета Донецкой Народной Республики https://dnrsovet.su/, а официальной публикацией НПА Правительства ДНР является ее размещение на официальном сайте Правительства Донецкой Народной Республики по адресу: https://pravdnr.ru/. Источником официальной публикации актов Главы ДНР является официальный сайт Главы Донецкой Народной Республики в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: https://glavadnr.ru/.
Источники официальной публикации ценны не только своим содержанием — официальными текстами Законов ДНР и иных нормативных правовых актов. Значение имеет определенная статьей 42 Закона ДНР «О нормативных правовых актах» дата размещения НПА на указанных официальных сайтах, поскольку от этой даты, по правилам, установленным статьей 44 Закона ДНР «О нормативных правовых актах», рассчитывается срок вступления НПА в силу.
Для Законов ДНР — это день его официального опубликования, если иное не установлено самим законом, но не ранее даты его официального опубликования. Для подзаконных НПА — по истечении 10 дней со дня их официального опубликования (обнародования), если иное не установлено законодательством Донецкой Народной Республики или самим нормативным правовым актом, но не ранее даты официального опубликования нормативного правового акта [268].
Вместе с тем в качестве эмпирической базы при изучении законодательства ДНР может быть использован ресурс, публикация на котором не влияет на дату вступления в силу соответствующего Закона либо подзаконного НПА, но размещенные на нем тексты документов также являются официальными.
Речь идет о портале правовой информации — Государственная информационная система нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее — ГИС НПА). Данный ресурс предусмотрен ст. 62 Закона ДНР «О нормативных правовых актах», согласно которой порядок включения НПА в Государственную информационную систему нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, порядок ее ведения, а также предоставления сведений, содержащихся в ней, устанавливается Правительством Донецкой Народной Республики.
Так, пунктом 3 Постановления Правительства ДНР от 18.10.2019 № 31-3 «Об утверждении Порядка ведения Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики и предоставления сведений, содержащихся в ней» установлено, что тексты законов и иных НПА Донецкой Народной Республики, размещаемые в Государственной информационной системе нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, являются официальными [492].
Полагаем, что данные сведения могут быть полезны как субъектам правотворческой деятельности в качестве базиса при подготовке нормативных правовых актов, так и специалистам в сфере юриспруденции при изучении и использовании в практической деятельности законодательства ДНР.
В период становления законодательства Донецкой Народной Республики не все юридически значимые решения уполномоченных на их принятие лиц были зафиксированы так, как того требует Закон ДНР «О нормативных правовых актах». Многие из них, особенно принятые в первые дни существования Республики, были записаны лишь на камеры мобильных телефонов и до настоящего времени не имеют текстовых аналогов.
В этой связи актуализируются вопросы легализации аудио-, видеозаписей и перевода аудиовизуального контента в текстовый документ.
Научно-технический прогресс обогатил современного человека технологиями, позволяющими не только запоминать аудиовизуальную информацию и хранить в своей памяти, но и фиксировать и сохранять ее «на внешних носителях»: виниловых пластинках, кинопленке, магнитной ленте, накопителе цифровой информации и т. п. (далее — внешние носители).
Однако революционное развитие технологий ничтожно мало усовершенствовало самого человека: физические изменения тела, вплоть до пересадки органов и вживления имплантатов, не выходят за пределы, за которыми следует нарушение закономерностей функционирования и регуляции человека как биологической системы, жизнедеятельности организма и его взаимодействия с окружающей средой, то есть физиологии человека. Основные чувства, полученные человеком в результате эволюции: химическое (обоняние и вкус), механическое (слух и осязание) и световое (зрение) [574], по настоящее время неподвластны научно-техническому прогрессу.
Так, аудиовизуальную информацию о событии, свидетелем которого человек был, он воспринимает непосредственно, запоминает и способен самостоятельно воспроизвести, то есть обеспечить внешнее выражение этой информации, донесение до окружающих посредством речи.
Информация, зафиксированная и сохраненная на внешних носителях при помощи технических средств, для донесения до окружающих должна быть извлечена с носителя и переведена в знаково-символическую систему, соотносящую понятийное содержание и типовое для человека звучание (написание), то есть речь (устную/письменную).
Перевод аудиовизуального контента аудио-, видеозаписей в текстовый документ в современной коммуникации получил название «транскрибация».
Транскрибация — способ работы с текстом, ранее не бывший объектом научных исследований, о новизне которого достаточно сказать, что соответствующая статья отсутствует в Википедии.
Проведя мониторинг блогосферы по заданному ключевому слову [8], [10], [99], [119], [139], [570], [591] и обобщив полученные данные, под термином «транскрибация» предлагаем понимать перевод аудио- или видеозаписи в текстовый формат.
В зависимости от глубины проработки текста нами выделены два вида транскрибации:
— точная (простая) — при которой речь воспроизводится слово в слово, без изменений, со всеми словами-паразитами, некорректными формулировками и т. д.
— с редактированием — при которой текст по ходу набора редактируется (убираются повторы, слова-паразиты, уточняются формулировки и т. п.), в результате чего становится более читабельным, грамотным, литературным.
«Транскрибацию» не следует путать с паронимом «транскрипция», обозначающим совокупность специальных знаков, при помощи которых передается произношение [592]. Кроме того, «транскрибация» не является синонимом «стенографии» — способа быстрой записи устной речи посредством особой системы знаков и сокращений слов и сочетаний [584].
Результатом транскрибации, как вида деятельности, является «Транскрибт» — текст, полученный в результате расшифровки аудио- или видеозаписи.
Транскрибация, ее виды и транскрибт, как результат ее применения, прочно вошли в информационно-коммуникационные технологии. Однако можно ли рассматривать транскрибацию как метод современной юридической науки?
Научный метод, как указывает И. В. Кузнецов, не есть какое-то искусственное, априорно констатируемое условие или предначертание, извне накладываемое на познавательную деятельность. Он представляет собой выражение основного содержания добытого знания, его принципиальных особенностей, закономерностей его собственного развития. Истинность метода есть, таким образом, истинность научной теории, лежащей в его основании, составляющей его душу, его суть [136, с. 322–323].
Э. Г. Юдиным выделяются четыре уровня методологического знания.
1. Философская методология, определяющая общие принципы познания и категориальный строй науки в целом.
2. Общенаучные принципы и формы исследования, специфика которых состоит в относительном безразличии к конкретным типам предметного содержания отдельных наук, с некоторыми «общими чертами процесса научного познания в его достаточно развитых формах».
3. Конкретно-научная методология, в которую входит определенная совокупность методов, принципов исследования и процедур, применяемых в той или иной специальной научной дисциплине.
4. Методика и техника исследования, которые представляют собой набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания [623, с. 40–44].
Очевидно, что на современном этапе своего развития транскрибация может позиционироваться лишь на четвертом из вышеприведенных уровней. Ее можно рассматривать как процедуру фиксации в текстовом формате звуков, воспроизводимых с внешних носителей при помощи технических средств, в результате которой достигается единообразный результат — транскрибт, который будет одинаков (если не принимать во внимание особенности слухового восприятия отдельных индивидуумов) независимо от числа субъектов и количества повторений процедуры транскрибации. Тем самым реализуется принцип воспроизводимости эмпирического материала [81, с. 1].
Получением одинакового результата при прослушивании одного и того же аудиовизуального продукта разными слушателями реализуется принцип верификации — эмпирической проверяемости, что, как указывает И. В. Черникова, является одним из основных критериев научности [618, с. 91].
Верификация и фальсификация, утверждает В. Н. Самородов, — два принципа, лежащие в основе развития как научной теории в целом, так и юридической практики в частности. Ну и, конечно же, продолжает ученый, особое место в юриспруденции занимают принципы доказательства и аргументации. Доказательство представляет собой логическую операцию обоснования истинности или ложности одних суждений с помощью других, считающихся истинными. Результат логического доказательства не зависит от внешних факторов: мнений, точек зрения, оценок, предрассудков. Оно базируется только на логических составляющих. Доказательство имеет трехчленную структуру: тезис (что?), аргументы (на основании чего?) и демонстрация (каким образом?). К тому же оно весьма жестко регламентировано [564, с. 763].
Применимо к рассматриваемому нами методу транскрибации, структура доказательства выглядит следующим образом.
1. Тезис — то, что мы слышим (и видим) на аудио-, видеозаписи — конкретные звуки, речь, изображения, события.
2. Аргументы — факты, на основании которых мы можем утверждать, что звуки на аудиозаписи издаются определенным источником, речь произносится установленным лицом, в событиях на видеозаписи участвуют установленные лица, а также определить время и место событий, зафиксированных на внешнем носителе.
3. Демонстрация — собственно транскрибт, доступный для прочтения любому лицу, владеющему языком, на котором он сделан.
Изучая проблематику кинодокумента в эпоху цифровой революции, кандидат искусствоведения, кинорежиссер А. Ю. Ханютин приходит к выводу о том, что с теоретической точки зрения любой кинокадр можно рассматривать как потенциальный документ, запечатлевший конкретный фрагмент предкамерной реальности в определенный момент ее существования. Для того чтобы потенциал документального свидетельства, заложенный в кадре, реализовался, он должен быть включен в систему архивирования и распространения аудиовизуальной информации. Иными словами, кадр должен быть атрибутирован, доступен и воспроизводим. Сегодня аудиовизуальный документ можно получить с помощью социальных сетей или таких интернет-ресурсов, как YouTube и Vimeo. В подавляющем большинстве это материалы, созданные армией непрофессионалов, вооруженных мобильными телефонами, айподами, видеорегистраторами, фотоаппаратами. Интернет превратил эту массу потенциальных документов в документы полноценные: большинство из них атрибутировано их создателями и/или публикаторами, у них появилось место хранения (видеохостинг), а поисковые системы обеспечивают их доступность [612].
«Атрибуция», в представлении А. Ю. Ханютина, соотносима с «аргументами» в структуре доказательства по В. Н. Самородову, и при разрешении вопроса возможности рассмотрения транскрибации как метода научного познания является показателем критерия непротиворечивости научного знания по признаку отсутствия взаимоисключающих суждений относительно времени, места и лиц, участвующих в событии, зафиксированном на внешнем носителе.
Доказательство как принцип научной теории необходимо отличать от доказательства в юриспруденции.
В первом случае мы имеем дело с критерием научности знания — доказательностью как свойством рассматриваемого метода. Во втором — с источником сведений, на основе которых устанавливаются обстоятельства, имеющие значения для дела, — процессуальным доказыванием.
На основании изложенного «транскрибация» может рассматриваться как метод научного исследования в юриспруденции по признаку соответствия критериям научности знания: воспроизводимости эмпирического материала, эмпирической проверяемости (верификации), непротиворечивости н
...
