автордың кітабын онлайн тегін оқу  Договор поставки товаров для государственных нужд. 2-е издание. Монография

Б.Е. Кошелюк, Е.В. Блинкова

Е. В. Блинкова, Б. Е. Кошелюк

Договор поставки товаров для государственных нужд

Монография

Издание второе,
переработанное и дополненное

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.751

ББК 67.404.2

Б69

Изображение на обложке: Yurii Andreichyn / Shutterstock.com

Авторы:

Блинкова Е. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского национального исследовательского университета имени академика С. П. Королева – § 2 гл. 1 (совм. с Б. Е. Кошелюком);

Кошелюк Б. Е., кандидат юридических наук, старший преподаватель Института Академии ФСИН России по кафедре гражданского права и процесса – введение, § 1 гл. 1, § 2 гл. 1 (совм. с Е. В. Блинковой), гл. 2, 3, заключение.

Рецензенты:

Андреева Л. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Морозов С. Ю., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Ульяновского государственного университета.

В настоящем издании отражены ключевые проблемы практики заключения и исполнения договора поставки товаров для государственных нужд по материалам деятельности одного из органов государственной власти – Федеральной службы исполнения наказаний. В книге анализируются возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России, понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд, система правового регулирования заключения договора поставки товаров для государственных нужд. Большое внимание уделяется выбору оптимального способа обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд и иным проблемам в указанной сфере.

Предлагаемые в монографии решения тех или иных проблем, а также внесенные авторами предложения направлены на обеспечение единства договорной практики в сфере поставки товаров для государственных нужд.

Законодательство приведено по состоянию на 7 мая 2024 г.

Монография предназначена как для студентов юридических и экономических вузов и факультетов, так и для практических работников, в сфере деятельности которых имеет место конструкция договора поставки товаров для государственных нужд.

УДК 347.751

ББК 67.404.2

© Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е., 2017

© Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е., 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд является одной из важнейших задач в нормативно-правовом (теоретико-правовом) значении, решение которой дает возможность государству осуществлять приоритетные направления своей деятельности.

Исторический опыт нашей страны показывает эволюцию договора поставки товаров для государственных нужд, который в новейшей истории России доказал свою необходимость.

С введением в действие ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а также с принятием новых нормативных правовых актов в сфере закупок товаров для обеспечения государственных нужд начался новый этап развития этого правового института. Поиск государством рациональных методов регулирования рыночной экономики непосредственно влияет на законодательство, связанное с поставкой товаров для государственных нужд. Следовательно, необходима модернизация законодательства в этой сфере.

Согласно статистике, на протяжении многих лет в России ежегодно растут расходы федерального бюджета, при этом увеличивается объем средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок1. Только по официальным данным экономия бюджетных средств от применения закупочных процедур (при проведении конкурсов, аукцио­нов и др.) с 2006 по 2014 г. составила значительные суммы2, следовательно, договор поставки товаров для государственных нужд и закупочная деятельность являются одними из стержневых инструментов в регулировании общественных, правовых и экономических отношений.

В настоящее время ведется диспут в отношении правовой сущности договора поставки товаров для государственных нужд, соотношения в нем публичных и частных начал, поэтому исследование правоотношений, которые складываются в сфере закупок товаров, анализ и решение проблем правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд могут способствовать достижению равновесия интересов всех участ­вующих в нем сторон.

Сегодня способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд не в полной мере защищают права заказчиков от недобросовестных поставщиков. Практика показывает необходимость исследовать правовые средства исполнения рассматриваемого обязательства.

Кипрский кризис убедительно показал, насколько опасна офшоризация для российской экономики. Кипр выступал одной из важнейших перевалочных баз для транзита российского капитала. По данным Центрального банка РФ, здесь было зарегистрировано примерно 14,4 тыс. компаний, которые представлены в России дочерними компаниями. С введением Кипром антикризисных мер российская экономика понесла колоссальные убытки. Помимо возникновения подобных рисков в будущем, можно отметить, что офшорные компании не позволяют в полной мере реализовать принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

На проблему деофшоризации обратили внимание и первые лица нашей страны. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В. В. Путин заявил: «Нам нужна целая система мер по деофшоризации нашей экономики. Поручаю Правительству внести соответствующие комплексные предложения по этому вопросу»3. В настоящее время Государственная Дума Российской Федерации и Правительство Российской Федерации работают над решением этой проблемы, в том числе в части, касающейся участников федеральной контрактной системы.

Серьезной проблемой в данной сфере выступает то, что при неисполнении государственного контракта будет сложно найти «конечного бенефициара». Яркий пример — случай с международным аэропортом Домодедово после совершения теракта. Одной из причин произошедшей аварии на Саяно-Шушенской ГЭС также стали офшорные компании, которые больше внимания уделяли прибыли, чем качеству поставляемого оборудования и выполнению работ.

При анализе сложившейся в рассматриваемой сфере государственной деятельности ситуации можно прийти к выводу о том, что мировое сообщество, в том числе Россия, в настоящее время проводит антиофшорную политику. Она обоснована необходимостью достижения равенства участников гражданского оборота, увеличения доходов федерального бюджета нашей страны, повышения конкуренции, усиления ее экономической безопасности, а также изменения законодательства в исследуемой области.

В 2010 г. распоряжением Правительства РФ утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, в которой в разд. 3 («Основные направления развития уголовно-исполнительной системы») отмечается, что в сфере материально-бытовых условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, предполагается «оптимизация системы закупок для нужд уголовно-исполнительной системы в целях повышения ее экономичности, эффективности и прозрачности, переход на повсеместное использование электронных торгов по закупкам товаров, работ и услуг для нужд уголовно-исполнительной системы». Значит, этому направлению деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС) надо уделить самое пристальное внимание.

Участие учреждений и предприятий УИС в государственных закупках отражает активность ее договорной и хозяйственной деятельности. Вместе с тем в правоприменительной работе возникают проблемы, которые требуют изучения.

Цель настоящего исследования состоит в разработке правовых мер, способствующих эффективности регулирования договора поставки товаров для государственных нужд, а также в выработке на основании исследования предложений и рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства и практики его применения.

В соответствии с поставленной целью в представленной работе проведен ретроспективный анализ института поставки товаров для государственных нужд. Авторами дана новая трактовка понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд», изучена правовая природа договора поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений в законодательстве, рассмотрены способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд и предложено внести изменения в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ), добавив способ обеспечения исполнения обязательств — страхование ответственности по контракту. Также проанализированы ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях, и исследованы вопросы приоритета норм ГК РФ над федеральными законами, регулирующими поставки товаров для государственных нужд, обоснован критерий качества при проведении аукционов для государственных нужд и проанализирован опыт участия федеральных органов государственной власти в размещении государственных закупок (по материалам Федеральной службы исполнения наказаний; далее — ФСИН России).

Глава 1. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД: ОБЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ

1.1. Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России

Поставка товаров для государственных нужд в России берет свое начало в XVI в., зарождаясь в казенных подрядах и поставках. Один из первых документов, который описывает казенный подряд,— «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» (1595 г.)4.

Юридические документы последующих лет, до принятия в 1649 г. Соборного уложения5 государя, царя и великого князя Алексея Михайловича, не содержат упоминаний о подобном договоре, который мог бы стать основой для развития казенного подряда и поставки. Уложение представляет собой что-то среднее между кодексом и сводом обычного права, в нем встречается упоминание о казне как субъекте договорных отношений в виде финансового распоряжения, относящегося к перевозке хлеба для казны6.

Следующее упоминание о казенных поставках, с определенными оговорками, относится к периоду царствования Алексея Михайловича. Сохранился царский указ, датированный 7 июля 1654 г., о подрядной цене на доставку муки и сухарей в Смоленск7.

Несмотря на то что сведения о государственных закупках в XVII в. отрывочны и скупы, важным представляется сама трансформация подхода к удовлетворению государственных нужд. В отношениях между государством и производителями (поставщиками) материальных ресурсов начинает осуществляться постепенный переход от волевого подхода к экономическому, впервые упоминается об участии государства в рыночных отношениях в качестве их субъекта.

Всплеск экономических отношений в России во времена Петра I вызвал рост числа казенных поставок, и в первую очередь этому способствовала военная активность царя.

Уже первые конкурсы, организованные в то время, обладали специфическими чертами, характерными и для современных торгов, прежде всего открытостью и публичностью.

Информация о казенных поставках размещалась на городских воротах. С 1714 г. следовало сообщать обо всех результатах проводимых торгов. Необходимо было записывать подрядчиков и цены контрактов. Эти же сведения подавались в канцелярию Сената.

Опубликованный в 1702 г. акт велел Приказу крепостных дел фиксировать, куда, что и кто из подрядчиков-поставщиков взялся доставить. По прибытии на место исполнитель получал от приемщика «довозное письмо», то есть расписку в получении, после того, как тот проверил количест­во и качество «привезенного припасу полкового, дворцоваго или ратных людей»8. Если обнаруживалось, что подрядчик имущество «в целостности не довез, или подмочил, или иную какую проруху учинил», то с него и с поручителей бралась пеня, размер которой должен был указывать сам царь. За порчу или утрату военных припасов изымалась двойная сумма всего подряда и подвод. Помимо экономического воздействия на провинившихся, активно применялись физические наказания9.

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов Петр I создал специальное учреждение, занимавшееся вопросами поставок и продаж,— Канцелярию подрядных дел, подчинявшуюся Камер-коллегии.

В 1719 г. Петр I утвердил Регламент Камер-коллегии10, разработанный на основе Шведского устава, согласно которому поиском качественного товара и организацией его поставки занимались комиссары подрядных дел, а Камер-коллегия была призвана заключать контракты на казенные подряды и поставки, причем так, чтобы казенный интерес «надлежащим образом накрепко во осмотрении иметь, и в таких делах исправно, осторожно, по своей должности поступать». Те контракты, которые были заключены Камер-коллегией, имели очень высокий статус, так как в документе оговаривалось, что «иметь оных при всех временах такую же силу и твердость, якобы Сам Его Величество такие подписать соизволил»11.

В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц, однако активность военных чиновников оказалась гораздо выше, чем гражданских. На конкурсной основе военные стали проводить снабжение провиантом и амуницией частей русской армии. Именно с этого времени практически все законодательство по казенным подрядам и поставкам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Основной задачей организаций, ведающих распределением подрядов, являлась борьба с коррупцией и злоупотреблениями как при определении цены поставки, выборе исполнителя, так и при оценке результатов выполнения подряда. Вводилась жесткая централизация контрольных функций, то есть нередко дело рассматривалось в столице и выходило из ведения губернской админист­рации. Виновные облагались существенными штрафами. В случае отказа поставщика от выполнения взятых на себя обязательств на него, помимо штрафа, возлагалась выплата разницы между стоимостью старого и нового подрядов.

Для стимулирования работы чиновничьего аппарата Петр I ввел налогообложение сумм, получаемых за выполнение конкурсного заказа. «Пошлинные деньги» немедленно передавались коллегии, заключившей заказ. Однако эти меры не приводили к уменьшению количества злоупотреблений при получении подрядов. Судебные процессы по тем или иным поводам проводились безостановочно.

В 1722 г. принимается Регламент о управлении Адмиралтейства и верфи12. Это был передовой документ для своего времени, включавший максимум опыта по управлению такой новой для России организацией, как флот, и его построению. В основе принятого документа лежали изученные и переработанные флотские регламенты других стран. Вопросы снабжения адмиралтейств и верфей считались в числе важнейших, и инструкции по их решению содержались в п. 15 гл. 1 Регламента («Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться»)13.

Порядок работы, описываемый в Регламенте, немного схож с современной организацией проведения тендеров. Работа начиналась с возникновением потребности, после чего следовало писать билеты с указанием подряда, предмета, места и времени его проведения.

При ближайших преемниках Петра I страна жила в основном по принятым им законам. Это же касается и вопросов казенных поставок и подрядов. Петровский Регламент совершенствовался до 1731 г., когда он был издан в последний раз. В основном выходили небольшие нормативные акты, регулировавшие отдельные вопросы взаимодействия участников. Наиболее существенными документами, призванными усовершенствовать действовавшее законодательство, стали новый Регламент Камер-коллегии14 и Инструкция Генеральному кригс-комиссариату15, принятые в начале правления Анны Иоанновны.

Основные нововведения по сравнению с Регламентом Петра I (1722 г.):

• объявления о торгах должны были печататься три раза в газете «Русские куранты»;

• поставщиков и подрядчиков (купцов) следовало запускать и заслушивать по отдельности;

• предлагать купцам ценовой диапазон (больше, меньше) по торгам и обеспечение обязательства в форме поручительства;

• в тех местностях, где нужных вещей, материалов не было или где точно не могло быть подрядчиков («охотников»), объявление не делали (речь идет о специальном объявлении, кроме публикации в газете);

• при равнозначных предложениях подряд, как правило, заключался с местным купцом.

В несвоевременном исполнении условий подряда обвинялись не только поставщики, подобные претензии выдвигались и против казны в лице Камер-коллегии16. Точное выполнение заказа поставщиком требовало от последней такой же точной выплаты денег в течение двух недель. Регламент, данный ей в 1731 г., назначил пеню (2% в месяц от суммы подряда), получаемую исполнителем госзаказа при задержке выплаты и взыскиваемую с Камер-коллегии. Позже пеню увеличили до 4%.

При правлении Елизаветы Петровны в 1758 г. были приняты Регулы провиантского17 и комиссариатского18 правления, а в 1765 г. — Регламент о управлении адмиралтейств и флотов19.

Регул провиантского правления уделял особое внимание объявлениям о подряде. Всем участникам конкурса сообщались условия подряда, и они предупреждались о невозможности сговора с другими претендентами. Согласно указанному документу заказчики старались закупать товары у производителей в целях экономии казенных денег. При определении победителя торгов данному лицу предлагали еще раз снизить цену контракта.

Несмотря на намерения государства упорядочить организацию подряда, в результате принятия этого документа прибавилось бюрократической волокиты для купцов из-за запросов у них подтверждающих документов.

В тот период принималось много ведомственных нормативных актов, учитывающих специфику отраслевых поставок (например, поставок для военного ведомства, хлебопродуктов, тканей и т. д.).

В ходе реформы государственного управления, проводимой Екатериной Великой, были приняты в 1775 г. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи20, в результате чего Камер-коллегия и Ревизион- коллегия объединялись и учреждалась Казенная палата (подотчетная Сенату), одной из функций которой было заключение казенных поставок и подрядов.

Необходимо отметить, что в 1776 г. выходят в свет предписания «О конт­рактах по подряду, поставках и откупах»21, вместе с указом «О производстве торгов на подряды» (1784)22, а также с указом «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам» (1790)23. На основании данных документов Казенная палата заключала договоры на сумму до 10 000 руб. и на срок не более 4 лет.

Подписанные Казенной палатой контракты приказывалось исполнять независимо от обстоятельств, имея в виду, что контракт, заключенный этой палатой, подписан персонально императрицей, даже если он был составлен неправильно и с ущербом для казны. В таких случаях данные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты. Около заинтересованного учреждения, которому требовалась поставка, вывешивалось объявление. Оно печаталось и рассылалось в губернские и уездные города. Претенденты должны были представить информацию о своей деятельности, поручителей за данное обязательство.

После сбора всех сведений члены Казенной палаты выбирали привлекательные предложения, где были указаны выгодные цены для казны, оптимальные сроки, качество и другие позиции. Торги проводились три раза, и договор подписывался с самым сговорчивым конкурсантом, у которого были надлежаще оформлены документы или был требуемый залог. В случае равенства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного участника торгов.

В первой половине XIX в. были приняты меры по пересмотру всех нормативных актов Российской империи и их систематизации. Был создан комитет, который возглавил граф М. М. Сперанский, в результате тщательной подготовки были разработаны Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи и Положение «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казной и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ», утвержденное Николаем I в 1830 г24. Впоследствии этот документ и стал базовым источником законодательства России о казенных подрядах и поставках: в нем содержались основные положения договорного права. В дальнейшем многие положения этого акта были прописаны в т. X Свода законов Российской империи о договорах25.

Надо отметить, что много норм, содержащихся в Положении, определяли взаимоотношения уполномоченных государственных органов при заключении контрактов. Здесь предусматривалось разделение по субъектному составу — заключение договоров казной и частными лицами. Для многих такое решение было спорным. В этом контексте Д. И. Мейер указывал, что «личность контрагента не может измениться вследствие того, что одно и то же лицо участвует как в том, так и в другом договоре»26.

Структура Положения включала в себя следующие разделы:

• о субъектах, которые могут вступать в обязательства с казной;

• о предварительных указаниях к заключению договоров;

• о проведении торгов;

• о заключении договоров;

• о залогах;

• о толковании договоров;

• об исполнении договоров;

• об ответственности за неисполнение обязательства.

В Положении не был сформулирован предмет поставки, это понятие содержалось в Своде законов гражданских27 и толковалось как поставка вещей (в том числе для тюремного ведомства), провианта, обмундирования, фуража, строительных материалов, продуктов питания для заключенных и др. Данный документ давал возможность предоставления подрядчику поддержки от казны в виде задатка (беспроцентной денежной ссуды). В этом смысле казна являлась основательным контрагентом, но Г. Ф. Шершеневич28 считает определение закона о задатке неточным, так как, на его взгляд, смысл этого пособия казны — заем, сумма которого не теряется казной даже тогда, когда договор будет нарушен по ее вине, ибо долг всегда будет возвращен29.

Проводившиеся до принятия Положения три торга и переторжка были заменены одним торгом и переторжкой, которую организовывали через три дня после него. Торг завершался тогда, когда участники после объявления своих предложений не снижали цену по контракту. По результатам переторжки цена не изменялась.

В последующем в гражданском законодательстве такой способ стал именоваться изустным торгом. В то же время торги проводились способами запечатанных объявлений и совместным объединением изустных торгов и запечатанных объявлений. Это определяло их правовую зрелость.

К обязательным условиям данного договора причислялись: количество припасов, материалов, товаров; их качество; возможные варианты доставки; оплата за поставку; упаковка; размеры пошлин; расход на приемку товаров и риск случайной гибели товара в пути. Общий срок поставки не мог превышать двух лет.

Подчеркивая значение рассматриваемого Положения о казенных подрядах и поставках, М. Я. Пергамент указывал: «… значение этого Положения не исчерпывается договорами подряда и поставки с казной или даже просто договорами подряда и поставки, что имеет немалую важность для договорного права»30.

Свод законов гражданских представлял собой ч. 1 т. X Свода законов Российской империи. Он вступил в действие 1 января 1835 г. и отменил действовавшие до него законы, начиная с Уложения 1649 г31.

Отличительной чертой законодательства первой половины XIX в. об обязательствах по договорам (ст. 966–1471 кн. IV ч. 1 т. X Свода законов гражданских) было то, что одни и те же виды договоров имели разные постановления для частных лиц и казны.

Свод законов гражданских расценивал подряд и поставку в качестве особых договоров, но разделил их по предмету: между частными лицами (ст. 1102–1110), подряды дворянских обществ (ст. 1111–1132) и казенные подряды и поставки в особенности (ст. 1133–1326)32. Последним была отведена самая главная роль, в результате чего Г. Ф. Шершеневич33 указывал на несоответствие количества постановлений Свода законов гражданских, касающихся казенных подрядов и поставок, числу иных вопросов, имеющих «выдающееся бытовое значение»34.

Многие ученые тех лет, кроме К. П. Победоносцева35, который строго придерживался текста закона и не делал различий между подрядом и поставкой, расценивали их в качестве отдельных видов договоров и анализировали их правовую природу, проводя аналогии с родственными им соответственно куплей-продажей и личным наймом36.

К. Н. Анненков37, следуя в русле западноевропейского права, охватывающего поставку и куплю-продажу, указывал на незначительность разграничительных черт между поставкой и куплей-продажей и не разделял указанные договоры38.

Такие известные ученые, как Д. И. Мейер, Г. Ф. Шершеневич, В. И. Синайский, Ю. С. Гамбаров, Н. Л. Дювернуа, В. Л. Исаченко, В. В. Исаченко, И. М. Тютрюмов, отмечали безосновательность отделения поставки от купли-продажи и считали необходимым применять к поставке нормы, которые регулируют куплю-продажу. Однако они рассматривали их отдельно друг от друга, выделяя следующие отличительные признаки указанных договоров: наличие у поставки срока, а при купле-продаже — мгновенное исполнение договора; поставщик — это необязательно собственник товаров в момент заключения договора (а продавец — обязательно); предмет поставки — вещи не всегда определенного рода, количества, качества, а при купле-продаже — определенного; поставка, в отличие от купли-продажи, подразумевает не только продажу вещи, но и доставку ее, как правило, поставщиком за свой счет; наличие у договора поставки обязательной письменной формы, а также ее сложность, громоздкость и большая ценность как отличительные признаки договора39.

Считаем правильной позицию А. В. Красика и Б. И. Элькина40 в отношении истории законодательства о казенных подрядах и поставках, применение и толкование которого невозможно вне связи с общей системой гражданского законодательства41.

В полном своем составе Свод законов Российской империи был издан после 1832 г., в 1842 и 1857 гг. После 1857 г. в полном составе он не издавался, за исключением отдельных томов42. В 1892 г. был издан XIV Свод законов. Свод законов гражданских имел два издания — в 1887 и в 1900 гг., в которых были выделены статьи о казенных подрядах и поставках, и из них было составлено отдельное Положение о казенных подрядах и поставках, которое хотя и было помещено в ч. 1 т. X, но вне системы Свода законов гражданских и с особой нумерацией43.

В 1900 г. Положение о казенных подрядах и поставках44 предусматривало три способа проведения торгов: изустные торги, запечатанные объявления, а также смешанные торги. В опубликованных объявлениях о проведении торгов содержалась информация о времени, месте и о том, до какого времени принимаются деловые предложения. Цена контракта устанавливалась по уже составленным сметам региона и, что характерно, представлялась в виде запечатанного пакета. В случае если всем поставщикам было отказано в допуске к тендеру, то цена контракта объявлялась.

Комиссия при подведении итогов торгов проверяла, соблюдались ли установленные правила, и определяла, насколько победитель конкурса соответствует предъявленным требованиям, а также выявляла разницу между установленной на конкурсе ценой контракта и средними ценами в регионе. Если эти требования не выполнялись, то результат тендера мог быть аннулирован. Для нас важны два аспекта, при наличии которых результаты торгов отменяли:

• во-первых, заявленные на торгах цены для государства были экономически нецелесообразны;

• во-вторых, изменялись обстоятельства, в результате чего предмет торга делался уже ненужным.

Проект Гражданского уложения (внесенный на рассмотрение Государственной Думы в 1913 г.) отражал позиции русских цивилистов и в связи с этим определял договор поставки в качестве отдельного вида договора купли-продажи, или договора, в результате заключения которого продавец обязывался доставить покупателю некоторое количество заменимых вещей к назначенному в договоре сроку и получить за это денежное вознаграждение. В указанном проекте отмечалось45, что условия договоров поставки и купли-продажи о порядке исполнения и последствиях неисполнения являются одинаковыми46.

Первая мировая война открыла определенные системные недочеты в распределении госзаказа. Главной их причиной была плохая работа при распределении поставок на смешанных и изустных торгах. Торги проводились поспешно, поставщики были ограничены во времени и предлагали на изустных торгах некорректные цены. При получении подряда им приходилось иногда отходить от установленных требований, что влекло негативные последствия. Более результативными были торги, которые проводились по запечатанным объявлениям.

При анализе проведения торгов на поставку товаров в начале ХХ в., можно найти много общего с положениями и проблемами в этой сфере в наши дни.

Революционные события в России значительно повлияли на проведение публичных торгов и поставили их под сомнение. Вырабатывались новые взгляды на законодательство, например на поставку товаров для государственных нужд. Возрождение института договорного права относится ко времени восстановления в стране народного хозяйства после окончания Гражданской войны (1921–1925). Переход к новой экономической политике (НЭП) дал старт развитию товарно-денежных отношений, что предполагало более широкое использование договора как такового. Был распространен не только договор купли-продажи, но и договор поставки. Договорная форма отношений стала характерной для государственных предприятий, которые были переведены на коммерческий (хозяйственный) расчет. Введение хозрасчета как метод хозяйствования и управления можно назвать одним из самых крупных теоретических и практических открытий экономической науки молодого Советского государства47.

Прежде чем восстановить конкурсную практику, большевикам необходимо было создать орган, который не дал бы возможности средним или мелким капиталистам ущемить социалистическую законность учреждения. Таким органом стала Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), уже имевшая к тому времени опыт работы, в том числе с нарушениями договорных соглашений.

Гражданский кодекс РСФСР48, который был принят в 1922 г. на IV сессии ВЦИК, не устанавливал различий между договором купли-продажи и договором поставки и не выделял последний как самостоятельный частноправовой договор. Но в Положении о государственных подрядах и поставках (приложение 5 к ст. 235 гл. VII раздела «Обязательственное право» ГК РСФСР49) договор государственной поставки все еще сохранялся.

В 1923 г. функция контролирования торгов была передана Рабкрином Совету труда и обороны.

Права и обязанности сторон обусловливались Положением о государственных подрядах и поставках. В него вносились изменения: изданное 30 сентября 1921 г.50, оно было частично изменено 23 января 1922 г.51, 4 июля 1922 г.52, затем полностью отменено и заменено Положением, принятым 27 июля 1923 г.53, в которое, в свою очередь, были внесены изменения постановлениями ЦИК и СНК СССР 12 сентября и 21 ноября 1924 г.54 Государственные подряды и поставки сдавались путем публичных торгов; этот порядок был безусловно обязательным только в отношении более крупных договоров (по Положению 1921 г. — свыше 100 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. — свыше 10 000 руб. в твердой валюте). Договоры заключались государственными учреждениями и предприятиями самостоятельно только до известной суммы (по Положению 1921 г. — до 500 000 руб. дензнаками образца 1922 г., по Положению 1923 г. — до 150 000 руб., если соответствующим наркомом не установлена в инструктивном порядке обязательность представления на утверждение и договоров на меньшие суммы); договоры на сумму, превышавшую этот лимит, подлежали утверждению народным комиссаром или президиумом губернского (областного) исполнительного комитета55. Порядок заключения договоров подряда и поставки органами Народного комиссариата путей сообщения регулировал декрет СНК от 23 января 1922 г.; для госорганов вообще — Инструкция РКИ «О порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки»56.

Согласно утвержденной 7 августа 1923 г. СНК СССР Инструкции о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки57 публичные торги могли производиться путем объявлений условий изустно, а в смешанных торгах объявления отправлялись по телеграфу и в запечатанных конвертах. Публикацию о тендерах до 100 000 руб. следовало размещать в местной печати. В случае если цена контракта превышала данную сумму, то публикация также размещалась в издании «Известия ЦИК».

Во время проведения торгов комиссия сначала выслушивала устные объявления цен, потом переходила к другим источникам — телеграфным сообщениям к письмам (пакетам), данные предложения записывались в торговых листах.

В соответствии с принятым в дополнение к Положению постановлением ЦИК и СНК СССР от 12 сентября 1924 г.58 поставки и подряды между государственными органами, находившимися на государственном бюджете и хозяйственном расчете, а равно кооперативными организациями — центральными, областными и районными, заключались без производства торгов.

Инструкция воспринимается как упрощенный вариант последних императорских предписаний, но все же отражающий веяния эпохи. Идеологическая классификация четко поставила госструктуры над неказенными предприятиями.

Государственные организации, смешанные и областные кооперативные объединения подавали свои предложения без залога, но неустойка с них взыскивалась на общих основаниях. При равных условиях разных соискателей предпочтение должно было отдаваться госорганам, а в отсутствие их — кооперативным объединениям. Частное предпринимательство постепенно оставалось без финансовой поддержки и было вынуждено преодолевать трудности, которые специально создавали для него советские органы.

Впоследствии торги проводили по старым правилам, почти без изменений. В Собрании законов СССР (1924–1926) можно найти документы, которые перекликаются по своему правовому характеру с документами Российской империи, например о принятии или непринятии в виде залога тех или иных ценных бумаг банков. В 1927–1928 гг. внимание к торгам возрождается, так как вышло в свет Положение о государственных подрядах и поставках, утвержденное 11 мая 1927 г.59

В те годы исполнение государственных заказов для хозрасчетных предприятий не всегда было экономически выгодным, что объяснялось трудностями в сфере государственного бюджета, и нередко отражалось на поставщиках продукции: госзаказы становились для них убыточными, хотя суммы убытков частично государство погашало дотациями. Коммерческий характер отношений казны с указанными предприятиями стал сводиться на нет60, а государственные заказы и поставки — вытесняться с рынка. Выбор контрагентов ограничивался системой генеральных договоров с кооперацией, заготовку сырья производили малочисленные торгово-заготовительные организации, другие же хозяйственные субъекты были лишены права непосредственно вступать в прямые договорные связи61.

Индустриализация промышленности и насильственная коллективизация сельского хозяйства позволили государственному сектору экономики укрепить свои позиции. Плановое руководство хозяйственными связями и развитие хозрасчета стали приоритетными. Частные предпринимательские структуры постепенно вытеснялись из сферы экономики, а значит, уходили в прошлое имевшие место ранее договорные отношения в сфере государственных заказов, обусловленные многоукладной экономикой. На смену им пришли плановые договоры (а иногда и бездоговорные поставки по нарядам, которые выдавались вышестоящими организациями). Планировалось даже принятие специального закона62 о плановых договорах63.

Формирование хозяйственных связей в начале 90-х гг. XX в. происходило под влиянием множества противоречивых факторов64. Стремление расширить сферу задействования рыночных рычагов воздействия на установление предприятиями планов производства,

...