Земельное право

Учебник

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Р. А. Курбанова,
кандидата юридических наук,
доцента Н. В. Свечниковой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.4(075.8)

ББК 67.407.1я73

З-51

Рецензенты:

Василькова С. В., кандидат юридических наук, доцент;

Румянцева М. О., кандидат юридических наук, доцент.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Р. А. Курбанова, кандидата юридических наук, доцента Н. В. Свечниковой.

Учебник подготовлен профессорско-преподавательским составом кафедры гражданско-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом.

Книга содержит всестороннее исследование современного состояния правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу использования и охраны земельных ресурсов в Российской Федерации. Особое внимание уделено не только общетеоретическим земельно-правовым вопросам, но и анализу правовых режимов, предусмотренных для отдельных категорий целевого использования земель. Изложенный в учебнике материал основан на многообразных позициях представителей отечественной правовой доктрины, на нормах действующего российского законодательства и на сложившейся правоприменительной практике, в первую очередь судебной. Отдельно следует отметить материалы сравнительно-правового характера, посвященные описанию земельно-правового строя в различных зарубежных странах.

Законодательство и судебная практика приведены по состоянию на март 2025 г.

Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и иных вузов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, практикующих юристов.

УДК 349.4(075.8)

ББК 67.407.1я73

© Коллектив авторов, 2025

© ООО «Проспект», 2025

АВТОРЫ

Курбанов Р. А., доктор юридических наук, профессор.

Баланюк Л. Л., кандидат юридических наук.

Белялова А. М., кандидат юридических наук, доцент.

Воротилина Т. В., кандидат юридических наук, доцент.

Гаджиев А. А. о., кандидат юридических наук.

Гарагурбанлы Р. А. о., доктор юридических наук, доцент.

Гарная-Иванова И. А., кандидат юридических наук, доцент.

Дуванов Н. Ю., кандидат юридических наук.

Зульфугарзаде Т. Э., кандидат юридических наук, доцент.

Лалетина А. С., доктор юридических наук, доцент.

Левчук С. В., кандидат юридических наук.

Людвиг С. Д., кандидат юридических наук, доцент.

Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент.

Румянцева М. О., кандидат юридических наук, доцент.

Савина В. С., доктор юридических наук, доцент.

Свечникова Н. В., кандидат юридических наук, доцент.

Тюрин И.В., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин.

Федорова И. А., кандидат юридических наук, доцент.

Глава 1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

1.1. Понятие, предмет, метод и система земельного права

В правовой системе РФ земельное право является самостоятельной отраслью, направленной на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с использованием и защитой земельных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ.

Земля представляет собой специфический многоаспектный объект, входящий в круг общественных отношений, образующих отрасль земельного права. Во-первых, земля является природным объектом. В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ1 о земле говорится как об одном из природных ресурсов, в ч. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ2 (далее — ЗК РФ) уточняется конституционная норма — земля является «природным объектом и природным ресурсом». В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природным объектом является естественная экологическая система, сохранившая свои природные свойства, а также обеспечивающая благоприятные условия для существования жизни3.

Во-вторых, земля является природным ресурсом. В данное понятие вкладывается, прежде всего, экономическое значение. Являясь природным ресурсом, земля выступает пространственной основой для размещения населенных пунктов, зданий, сооружений, дорог и иных путей сообщения. Кроме того, как природный ресурс земля используется в хозяйственной и иных общественно полезных видах деятельности, выступая, с одной стороны, материальной основой производства, а с другой — средством производства. При этом земля отличается от других средств производства, которые являются потребляемыми и со временем изнашиваются. Земля вечна, однако ее производительные свойства, то есть плодородие, могут уменьшаться при нерациональном использовании или увеличиваться при бережном использовании, рекультивации и проведении иных мероприятий, направленных на увеличение плодородия почв.

В-третьих, земля является социально-политическим объектом. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституционная норма подчеркивает, что земля представляет собой естественное богатство и всенародное достояние. Помимо того, что земля активно используется в хозяйственных целях для удовлетворения потребностей отдельного человека и целых сообществ, проживающих на территории нашей страны, она также является основой построения культурного взаимодействия между людьми, фундаментом общественного и государственного устройства в целом.

В-четвертых, земля может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в собственности в соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, гл. 3 Земельного кодекса РФ: «земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Так как в Конституции РФ говорится не только об использовании, но и об охране данного природного ресурса, то предполагается наличие законодательных ограничений прав собственника, направленных на рационализацию использования земельных ресурсов с соблюдением интересов всего общества. Например, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов граждан, юридических лиц и публично-правовых образований; ч. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) определяет, что «использование земель сельскохозяйственного или иного целевого назначения для других целей не допускается или ограничивается»4. Таким образом, для того чтобы выбрать правильный способ использования земельного участка, необходимо выяснить, к какой категории он относится. Статья 7 ЗК РФ перечисляет категории земель в соответствии с их целевым назначением: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. В силу присвоенной земельному участку категории определяется на основании специальных федеральных законов его правовой режим5.

В-пятых, земля относится к объектам недвижимости, требующим учета, индивидуального оформления, регистрации. Деление объектов на движимые и недвижимые имеет значение для гражданского оборота. В соответствии с ч. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей. Данная норма прямо определяет, что непосредственным объектом гражданских правоотношений выступает земельный участок, а не земля как таковая. Для земельного права подобная формулировка не является принципиальной, поскольку ст. 6 ЗК РФ относит к объектам, на которые направлено регулирующее воздействие земельного законодательства, не только землю (подп. 1 п. 1), но земельные участки (подп. 2 п. 1), а также их части (подп. 3 п. 1). При этом земельный участок определяется как часть земной поверхности, которая имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Земля имеет и иные значимые характеристики6, определяющие ее как межотраслевой институт, регулируемый нормами различных отраслей права, таких как конституционное, земельное, гражданское, водное, лесное, экологическое, градостроительное и др. Включение норм о земле в Конституцию РФ свидетельствует о ее значимости для общества и государства, а также обязывает государство предотвращать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности таким образом, чтобы будущие поколения имели возможность пользоваться этим ресурсом.

Земельное право следует воспринимать не только как регулятор общественных отношений, выраженных в отраслевых нормах, но и как учебную дисциплину, и как науку. Как учебная дисциплина земельное право систематизирует отраслевые знания, излагаемые в определенной последовательности, а также предполагает применение этих знаний на практике. Систематизация учебных знаний сущностно и структурно соответствует системе земельного законодательства, однако может дополняться знаниями иных отраслей права, в той или иной мере регулирующих отношения, связанные с использованием и охраной земель.

Рассматривая земельное право как науку следует обратить внимание на исследования ученых в области формирования концепта правового регулирования по эффективному и рациональному использованию земель в отечественной и зарубежных правовых системах, а также на уровне международного права. Изучая взаимосвязи в историческом и сравнительно-правовом аспекте, исследуя взаимодействие и взаимопроникновение норм земельного права с иными отраслями, ученые выявляют недостатки правового регулирования, а также вносят предложения, направленные на развитие законодательства, отрасли права и учебной дисциплины.

Предметом земельного права, как и любой другой отрасли, являются общественные отношения, которые регулируются его нормами. Статья 3 ЗК РФ закрепляет общественные отношения, регулируемые земельным законодательством. К ним относятся «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)». Однако зачастую использованию земельного участка предшествует его предоставление, поэтому будет целесообразно в системе земельного права выделить в отдельную группу отношения, связанные с предоставлением земельных участков. Таким образом, учитывая названную норму ст. 3, а также иные положения Земельного кодекса РФ, можно уверенно выделить три группы общественных отношений, связанных с:

• предоставлением в пользование (собственность) земельных участков из государственной или муниципальной собственности;

• использованием земельных участков;

• охраной земельных участков.

Перечисленные отношения, являясь чрезвычайно сложными, предполагают комплексное правовое регулирование, которое осуществляется на основании норм земельного, гражданского, административного, природоохранного и иного законодательства.

Рассмотрим данные группы земельных отношений более подробно.

К первой группе земельных отношений относятся отношения, связанные с предоставлением земельных участков. В соответствии с данными Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в публично-правовой собственности находится 92,2% земельного фонда РФ, 6,6% принадлежит гражданам, 1,2% — организациям7. Такое соотношение актуализирует отношения по предоставлению земельных участков частным лицам, а их передача регламентирована гл. V.1. «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» и других нормах ЗК РФ. При передаче земельных участков частным лицам учитывается не столько выгода от поступлений в соответствующие бюджеты, сколько реализация государственной земельной политики. Например, для развития и освоения территорий северных регионов страны с 2021 г. реализуется государственная программа «Арктический гектар»8, направленная на вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот.

Отношения по предоставлению земельных участков являются административно-правовыми, с использованием в отдельных случаях гражданского договора, поэтому их субъектами будут являться, с одной стороны, государственные или муниципальные органы, а с другой — граждане или юридические лица. Земельное законодательство перечисляет основания приобретения прав на земельные участки. К ним относятся: акты государственных органов и органов местного самоуправления (далее — ОМСУ) в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Бесплатно земельные участки предоставляются отдельным категориям граждан и юридических лиц. В соответствии со ст. 39.5 ЗК РФ такая возможность предусмотрена в отношении многодетных семей, лиц, работающих в сельской местности, осваивающих земли Арктики или Дальнего Востока, льготных категорий граждан и др. Как правило, данная норма детализируется в региональном законодательстве. Так, например, в Областном законе Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-ОЗ «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков на территории Ленинградской области»9 содержится ряд требований к многодетным родителям — хотя бы один из них должен проживать в регионе не менее пяти лет, относиться к числу малоимущих граждан или нуждаться в жилье.

В качестве оснований приобретения земельных участков нами не рассматриваются договоры и иные сделки, заключенные между физическими и юридическими лицами, поскольку на основании ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством.

Ко второй группе общественных отношений, регулируемых нормами земельного права, относятся отношения по использованию земельного участка. Реализация данной группы общественных отношений зависит от нормативных требований: во-первых, от целевого назначения земельного участка (ст. 7 ЗК РФ); во-вторых, от территориального зонирования земель (ст. 85 ЗК РФ). Данные нормы устанавливают механизм соответствующего вида разрешенного использования. Целевое назначение земельного участка представляет «совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом, либо в ином порядке, предусмотренном законодательством»10.

Земельным законодательством предусмотрены санкции в случае ненадлежащего использования земельных участков. Так, например, ст. 284 ГК РФ устанавливает основания изъятия земельного участка у собственника, если участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, жилищного и иного строительства не используется для соответствующей цели в течение трех лет. Статья 285 ГК РФ закрепляет возможность изъятия земельного участка у собственника, если его использование осуществляется с нарушением требований законодательства, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, ее осуществившими, не выполнены предусмотренные законом обязанности по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.

Помимо применения санкций, государство может еще и стимулировать лиц к соответствующему использованию земельных участков. Так, государственной программой «Арктический гектар» предусмотрено предоставление земельного участка в безвозмездное пользование на четыре с половиной года. Если участок фактически и добросовестно используется, его можно будет оформить в собственность или долгосрочную аренду.

К третьей группе общественных отношений относится охрана земельных участков. Данная группа общественных отношений является сложной, включающей в себя правовой, естественно-природный и социальные элементы, находящиеся во взаимодействии. Статья 12 ЗК РФ прямо устанавливает в качестве целей охраны земли: предотвращение и ликвидацию загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. Данная норма предусматривает необходимость эксплуатации земли таким образом, чтобы сохранилась экологическая система, а также возможность земли быть средством производства и основой жизнедеятельности человека.

Охрана земель является обязанностью не только субъектов земельных отношений, но и всего гражданского общества. Кроме того, Правительством РФ определен перечень органов, осуществляющих земельный контроль (надзор)11. К ним относятся: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии12, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору13 и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования14. Указанные и иные органы, осуществляя контрольно-надзорные полномочия в сфере обеспечения рационального использования и охраны земель, проводят мероприятия организационного, административно-правового характера в сочетании с экономическими мерами.

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»15, Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.

Таким образом, предметом правового регулирования являются земельные отношения, возникающие при предоставлении и использовании земельных участков, а также при обеспечении сохранения и восстановления земельных ресурсов, обеспечении защиты прав и законных интересов собственников земли.

Под методом правового регулирования понимаются приемы и способы, с помощью которых осуществляется воздействие на участников данных отношений. Традиционно методы правового регулирования классифицируются на императивные и диспозитивные. Например, для административного права характерны императивные методы воздействия, лежащие в основе регулирования отношений власти и подчинения, для гражданского права — диспозитивные, предполагающие равенство субъектов и возможность выбора своего поведения. Однако комплексный характер земельного права предполагает необходимость одновременного использования двух этих методов. Исследовав нормы земельного права, А. Н. Дудина делает вывод: «Несмотря на отнесение земельного права к частно-правовым отраслям права, большая часть правовых норм в Земельном кодексе РФ относится к нормам императивным»16.

Применение императивного метода при регулировании земельных отношений берет свое начало в административном праве. Государственные и муниципальные органы, являясь властными субъектами:

• осуществляют управление земельными ресурсами (раздел, выделение, объединение, перераспределение, предоставление земельных участков, установление сервитутов);

• следят за рациональным использованием земельных участков (учитывая их целевое назначение);

• контролируют проведение правообладателями обязательных процедур, связанных с правовой охраной земель (в форме мелиорации, рекультивации и др.), и даже уполномочены инициировать изъятие земельных участков при их ненадлежащей эксплуатации.

Диспозитивный метод регулирования проявляется при реализации правомочий владения, пользования и распоряжения земельными участками, однако при этом законодательство устанавливает определенные пределы самостоятельного регулирования субъектами данных отношений. Так, ст. 7 ЗК РФ устанавливает целевое назначение использования земельного участка в зависимости от его категории; ст. 70 ЗК РФ, Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»17 обязывают лицо, у которого возникает, изменяется или прекращается право на земельный участок, осуществить государственную регистрацию или его кадастровый учет; ст. 74 ЗК РФ требует устанавливать и привлекать правонарушителей к административной и уголовной ответственности за земельные правонарушения и др.

Подобное сочетание методов правового регулирования в рамках одной отрасли права свидетельствует о «дуализме метода земельного права, который проявляется как некое «равное» применение императивного и диспозитивного методов при регулировании земельных отношений либо как некое сменяемое применение диспозитивного метода правового регулирования императивным методом и наоборот»18.

Система земельного права. Каждая отрасль права имеет свою систематизацию, которая представлена упорядоченной совокупностью правовых норм, объединенных по институциональному признаку.

Условно в земельном праве выделяют общую часть, нормы которой применимы к любым земельным отношениям, и особенную, устанавливающую специальные правовые режимы землепользования.

Общая часть земельного права включает в себя учредительные нормы, закрепляющие понятийный аппарат, принципы земельного права, общую характеристику участников земельных отношений, а также институты:

• государственного управления земельными ресурсами;

• права собственности и иных вещных прав на землю;

• оборот земельных участков;

• правовой охраны земель;

• ответственности за земельные правонарушения.

В особенную часть земельного права входят институты, устанавливающие режимы использования и охраны земель в соответствии с их целевым назначением:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли промышленности и земли иного специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

1.2. Принципы земельного права

Каждая отрасль права содержит перечень принципов, которые лежат в ее основе, раскрывая сущность и идеологически обосновывая направленность и дальнейшее развитие законодательства. Под принципами права в науке понимают основные «начала, отправные идеи его бытия, которые выражают важнейшие закономерности и устои данной общественно-экономической формации, … обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью»19.

Статья 1 ЗК РФ закрепляет перечень принципов земельного законодательства. Они выстроены системно, таким образом, что каждый последующий находит свое основание в предыдущем. К их числу относятся:

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Данная норма, во-первых, развивает положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Статус земли как «основы жизни и деятельности народов» подчеркивает ее ценность, невосполнимость и определяет последующее земельно-правовое регулирование. Во-вторых, перечисляет свойства земли, имеющие нормативное значение. Земля рассматривается как: природный объект, являющийся составной частью природы; природный ресурс, используемый в хозяйственной и иной деятельности; недвижимое имущество, а также как объект вещных прав. В-третьих, содержит требование, обращенное к лицам, использующим землю, о необходимости ее охраны.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Так же, как и предыдущий принцип, «приоритет охраны земли» исходит из Основного закона. Он направлен на реализацию нормы ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. При этом, во-первых, охрана земли предусматривает возможность ограничения прав собственников и лиц, использующих земельные участки в хозяйственных и иных целях, если их деятельность может нанести или наносит вред окружающей среде. Во-вторых, для максимально эффективной реализации данного требования законодатель предусмотрел особенности использования и охраны отдельных категорий земель.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Указанный принцип вытекает из ст. 7, 41, 42 Конституции РФ, которые устанавливают необходимость охраны здоровья людей. Реализация данного принципа «обеспечивается путем установления экологических и градостроительных пределов и ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющих снизить реальные или потенциальные угрозы в виде негативного воздействия экономической деятельности на здоровье граждан»20.

4. Участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Этот принцип получил реализацию в ст. 23 ЗК РФ при установлении публичных сервитутов, а также в ст. 31 ЗК РФ, которая в настоящее время утратила силу. Статья 31 ЗК РФ предусматривала обязанность ОМСУ информировать население о предоставлении земельных участков под строительство. Таким образом, в настоящее время данный принцип полноценно не реализуется21.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). С. В. Лихолетова, исследуя содержание данного принципа, указывает конкретные аспекты его реализации22. Во-первых, если лицо отчуждает земельный участок или объект недвижимости, собственником которых он является, то лицу, приобретающему недвижимость, в собственность перейдет и земельный участок. Во-вторых, если у лица на праве собственности находится земельный участок, то возведенный на нем объект недвижимости, автоматически поступает в собственность данного лица.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Статьи 94 и 100 ЗК РФ дают характеристику особо ценных и особо охраняемых территорий.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями ОМСУ полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) особо ценные земли.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Сохранность особо ценных земель должна осуществляться их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами.

7. Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Более подробно данный принцип раскрывается в ст. 65 ЗК РФ, которая предусматривает следующие формы оплаты:

• земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость);

• арендная плата;

• иная плата, предусмотренная ЗК РФ.

8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Статья 7 ЗК РФ вводит категории земель и обязует их правообладателей соблюдать правовой режим их использования в соответствии с целями назначения. Выделяются следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами (подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Данный принцип устанавливает, во-первых, необходимость разграничения государственной собственности для более эффективного управления земельным фондом и, во-вторых, предполагает, что такое разграничение закрепляется напрямую федеральными законами. К числу федеральных законов, регламентирующих вопросы разграничения государственной собственности, необходимо отнести ЗК РФ (ст. 16–19), Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1)23.

До 2006 г. действовал специальный закон, определяющий правовые основы разграничения государственной собственности на землю, — Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»24. Отсутствие специального закона приводит к тому, что правоприменительная деятельность по отдельным вопросам разграничения государственной собственности опирается на существующие разъяснения Верховного Суда РФ25.

10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Сочетание публичных и частных интересов при регулировании использования и охраны земли определяется конституционными нормами. Во-первых, это ст. 9 Конституции РФ, подчеркивающая значимость земли через признание ее «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Во-вторых, ст. 36 Конституции РФ, устанавливающая не только право собственности на землю, но и зависимость свободного владения, пользования и распоряжения землей от качества реализации собственником перечисленных правомочий. Свобода заканчивается там и тогда, где наносится ущерб окружающей среде и нарушаются права и законные интересы иных лиц. Следовательно, государство для соблюдения общественных интересов в случае выявленных нарушений использования гражданами земельных участков может вводить ограничения и санкции, например принудительно отчуждать земельные участки.

12. Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). Появление данного принципа обусловлено единством предмета правового регулирования: земельные отношения регулируются как гражданским, так и земельным законодательством. Развитие данная норма получает в ст. 3 ЗК РФ, в которой подчеркивается, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, а гражданское законодательство — имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, если иное не предусмотрено специальными федеральными законами. В качестве разграничения предметного регулирования земельных отношений можно привести норму ст. 27 ЗК РФ. Она закрепляет, что оборот земельных участков определяется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. При этом выведенные или ограниченные в обороте на основании указанной статьи отдельные земельные участки не могут участвовать в гражданском обороте и, соответственно, регулироваться нормами гражданского законодательства.

13. Принцип государственного регулирования приватизации земли (п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Передача земельных участков из государственной в частную собственность является публичным актом и, следовательно, подлежит государственному регулированию. Статья 217 ГК РФ устанавливает возможность передачи имущества путем приватизации в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации. При приватизации земельных участков необходимо руководствоваться положениями статей главы V.1 ЗК РФ и Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»26.

Земельный кодекс РФ исходит из возможности установления законодателем других принципов, органично входящих в систему перечисленных.

1.3. Место земельного права в системе российского права

Основными критериями, выделяющими в правовой системе конкретную отрасль права, являются предмет и метод правового регулирования, которые индивидуализируют ее среди других отраслей. В соответствии с данными критериями земельное право относится к самостоятельной правовой отрасли. Тем не менее при регулировании земельных отношений происходит взаимодействие земельного права как с частными, так и публичными отраслями. В первую очередь необходимо выделить конституционное право, нормы которого являются основой развития любой отрасли.

В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ обозначается специальный статус земли — при ее использовании и охране как государственные органы, так и частные лица должны понимать, что она является «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Несмотря на то что указанная конституционная норма является абстрактной, она получает развитие в нормах земельного права и формулирует предмет регулирования земельного законодательства. В ст. 3 ЗК РФ указываются отношения, которые регулируются земельным законодательством: отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов.

Входящие в предмет земельного права общественные отношения получают развитие в нормах, формулирующих необходимость эффективного использования земли, ее охраны от нерационального использования, а также восстановления ее свойств в случае загрязнения или истощения.

Кроме того, нормы земельного права определяют полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за должным использованием земель и их охраной. Сюда относится кадастровый учет земельных участков; установление и изменение целевого назначения земельного участка, имеющее значение для определения его правового режима; применение мер ответственности к частным и должностным лицам в случае нарушения ими земельного законодательства и др.

Часть 2 ст. 9 и ч. 1, 2 ст. 36 Конституции РФ закрепляют формы собственности на землю — частную, государственную, муниципальную, а также устанавливают возможность судебной защиты права собственности на землю. Вместе с тем права частных собственников на землю — физических и юридических лиц могут быть ограничены в случаях нанесения ущерба окружающей среде, а также нарушения прав и законных интересов других лиц. Таким образом, вопросы предоставления земельных участков, возникновения на них права собственности и иных вещных прав, введения ограничений при их использовании основаны на конституционных нормах, а регулируются земельным и гражданским правом.

Гражданское и земельное право — это отрасли, имеющие прочные связи, возникающие при регулировании вещных отношений, объектом которых является земля. Рассматривая сущность земли, мы ранее отмечали, что законодатель в качестве ее правовых характеристик установил следующие: земля — природный объект, земля — природный ресурс, земля — недвижимое имущество, земля — объект права собственности и иных вещных прав. Безусловно, все характеристики, перечисленные в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, необходимо рассматривать комплексно. Однако такие из них, как «недвижимое имущество» и «объект вещных прав», имеют отношение к гражданско-правовому регулированию. Кроме того:

• п. 3 ст. 3 ЗК РФ закрепляет, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также сделки с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, земельным и иным специальным законодательством;

• п. 3 ст. 209 ГК РФ устанавливает ограничение на свободное владение, пользование и распоряжение землей, если это наносит ущерб окружающей среде и нарушает права и законные интересы других лиц;

• ст. 27 ЗК РФ еще раз подчеркивает, что оборот земельных участков осуществляется на основе гражданского законодательства, однако вводит ограничение, согласно которому земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Таким образом, вещные права и оборот земельных участков осуществляется на основе гражданского законодательства, а ограничения на использование и оборот земельных участков вводятся земельным. Следовательно, земельное законодательство по отношению к гражданскому является специальным, так как корректирует возможность его применения по отношению к такому объекту правового регулирования, как земля.

Земельное право имеет прочные связи с административным правом. Для реализации прав и свобод как частных лиц, так и публично-правовых образований в отношении реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей зачастую необходим административно-правовой порядок. Например, в сфере предоставления земельных участков применяются следующие нормы:

• ст. 39.1 ЗК РФ определяет основания предоставления прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. В случае если участок передается бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, требуется решение органа государственной власти или органа местного самоуправления;

• ст. 39.2 ЗК РФ закрепляет за исполнительными органами государственной власти и ОМСУ возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

• ст. 39.5 ЗК РФ определяет перечень оснований предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданину и юридическому лицу бесплатно на основании решения уполномоченного органа. Одним из таких оснований является наличие у гражданина трех и более детей.

Эти и иные нормы определяют необходимость принятия решения органом государственной власти или ОМСУ для того, чтобы частные лица имели возможность приобрести соответствующие права на земельные участки.

Таким образом, порядок и способы предоставления земельного участка регламентируются нормами земельного права, а процесс принятия решений органами исполнительной власти и местного самоуправления описывается в нормах административного права. Совокупное использование норм земельного и административного права наблюдается и при функционировании иных правоотношений, таких как: управление земельными ресурсами, ведение государственного реестра недвижимости, привлечение к ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения и др.

Земельное и экологическое право имеют прочные связи, проявляющиеся при реализации отношений, связанных с особенностями использования и охраны земли, которая, являясь природным объектом, находится во взаимодействии с окружающей средой. Законодательством устанавливается возможность применять нормы экологического права к земельным отношениям. Так, в частности:

• ст. 36 Конституции РФ предусматривает ограничения для свободной реализации правомочий владения, пользования и распоряжения земельным участком: нанесение ущерба окружающей среде, равно как и нарушение прав и законных интересов иных лиц, прямо воспрещены Основным законом;

• подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, в соответствии с которым владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

• ст. 12 ЗК РФ определяет среди целей охраны земли предотвращение и ликвидацию загрязнений, истощений, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

• п. 3 ст. 13 ЗК РФ допускает применение к мероприятиям по охране земель, помимо норм самого ЗК РФ, положения Федеральных законов от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»27 и от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»28.

При этом ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» проводит разграничение применения законодательства. Пункт 4 ст. 2 предусматривает применение указанного Закона к отношениям, которые возникают в области охраны окружающей среды в целях реализации прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду. К числу таких ограничений можно отнести, например, требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель (ст. 43 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Пункт 5 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает возможность применения земельного законодательства к отношениям в области рационального использования и охраны земельных ресурсов. В качестве примера экологических ограничений, предусмотренных ЗК РФ, можно привести деление земель по целевому назначению на категории, в рамках которых устанавливаются в том числе экологические требования по использованию данных земельных участков.

Таким образом, взаимодействие экологического и земельного права при регулировании земельных отношений является бесспорным, при этом нормы, регламентирующие охрану окружающей среды, защищают земли от негативного воздействия, а земельное право направлено не только на эффективное использование земельных участков, исключающих их истощение, но и предусматривающих их восстановление. Вводимые эколого-правовые ограничения и обременения позволяют не только обеспечивать государственный надзор за рациональным использованием земельных ресурсов и эффективно организовывать их охрану, но и соблюсти баланс интересов землепользователей с интересами общества в целом.

Земельное право тесно связано с природоресурсными отраслями права. Между этими отраслями права существует взаимосвязь, вытекающая из существа объектов регулирования, — земля находится в неразрывной связи с иными природными ресурсами, которые в совокупности составляют природную среду. К каждой природоресурной отрасли в одинаковой степени относится ст. 9 Конституции РФ, направленная не только на охрану земли, но и других природных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. Несмотря на общность цели — сохранения природных ресурсов, а также их бережного и рационального использования, каждая природоресурсная отрасль имеет самостоятельный предмет регулирования и нормативный акт, опосредующий использование и охрану конкретного природного ресурса: ЗК РФ, Водный кодекс РФ29 (далее — ВК РФ), Лесной кодекс РФ30 (далее — ЛК РФ), Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»31, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»32, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»33 и др.

Среди всех перечисленных выше отраслей права именно земельно-правовая отрасль имеет особое значение в силу того, что земля из-за своих специфических естественных свойств является базовым объектом для других природных ресурсов. Использование таких ресурсов возможно только с учетом их относимости к земле и физической связанности с ней. Вместе с тем ст. 3 ЗК РФ предусматривает возможность применения природоресурсного законодательства к земельным отношениям, не урегулированным земельным законодательством.

1.4. Источники земельного права

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется большим массивом нормативных актов. Их систематизация необходима для того, чтобы иметь комплексное представление об источниках земельного права.

Конституция РФ возглавляет иерархию источников земельного права, так как в своих статьях содержит нормы:

• являющиеся базовыми для регулирования земельных отношений;

• предопределяющие конструкцию системы источников земельного права.

Конституционные нормы, являющиеся базовыми для развития земельного законодательства, содержащиеся в ст. 9, 36, 42, 58, 69 и др., уже исследовались в предыдущих параграфах.

Для выстраивания системы источников необходимо обратить внимание на следующие нормы: ст. 15, 71, 72, 76 Конституции РФ.

Части 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ подчеркивают:

• верховенство ее норм по отношению к другим нормативным актам;

• возможность прямого применения ее норм;

• недопустимость противоречия ее нормам законов и иных нормативных актов;

• обязанность соблюдения ее норм органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Среди Федеральных конституционных законов, нормы которых связаны с регламентацией земельных отношений, необходимо выделить Закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»34. Статья 22 определяет полномочия Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ определяет значение общепризнанных принципов и норм международного права, включенность их в правовую систему РФ, а также их соотношение с российским законодательством — если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционное правило дублируется в п. 1 ст. 4 ЗК РФ. Вместе с тем указанная статья Федеральным законом от 30 апреля 2021 г. № 113-ФЗ35 была дополнена п. 2, в котором устанавливается невозможность применения правил международного договора РФ в истолковании, противоречащем Конституции РФ. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ являются источниками земельного права. Исследование норм международных соглашений позволяет сделать вывод о том, что их регулирование направлено в первую очередь на охрану природных ресурсов, важнейшим из которых является земля. Исключение из международного регулирования вопросов землепользования основывается на принципе государственного суверенитета, предполагающего национальную регламентацию предоставления, использования, а также оборота природных ресурсов. Кроме того, ч. 2 ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает право народов «самостоятельно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества»36.

К универсальным международным соглашениям, соблюдение которых позволит обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие, относятся: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972)37; Всемирная хартия природы (1982)38; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991)39; Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (1994)40; Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (2001)41 и др.

Российская Федерация участвует в международных соглашениях, которые прямо не направлены на регулирование вопросов, связанных с использованием и защитой земель, однако опосредованное воздействие на земельные отношения имеет место. К числу таких соглашений можно отнести международные договоры об установлении государственной границы. Государственной границей является линия, определяющая:

• пределы государственной территории. Территория РФ в соответствии со ст. 67 Конституции РФ включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Территория РФ, не покрытая водными объектами, относится к земельными ресурсам, охраняемым государством;

• пространственное действие российского законодательства, в том числе и земельного.

По данным Большой российской энциклопедии, на 1 января 2022 г. совокупная длина границ Российской Федерации составляла примерно 61 179 км, из них протяженность сухопутных границ — примерно 22 125 км42. По суше Российская Федерация граничит с 16 странами, при этом показатели сухопутных границ приведены без учета протяженности границ между Россией и Украиной. Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 октября 2022 г. № 36-П43 граница между странами признана «подвижной», то есть ее точная протяженность появится после подписания соответствующего международного соглашения. В качестве примеров международных соглашений данного вида можно привести следующие: Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Корейской народно-демократической Республики о режиме Российско-Корейской государственной границы (2012)44; Договор между Российской Федерацией и Монголией о режиме российско-монгольской государственной границы (2006)45 и др.

К категории двухсторонних международных соглашений можно отнести и международные договоры о приграничном сотрудничестве, в том числе в области защиты особо охраняемых природных ресурсов, находящихся на территориях сопредельных государств. К ним относятся Конвенция о приграничном сотрудничестве государств — участников СНГ (2008)46, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Ханка» (1996)47; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о создании трансграничной особо охраняемой природной территории «Заповедное Поозерье» (2017)48; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о создании трансграничного резервата «Земля больших кошек»49 и многие др.

Существуют и иные международные соглашения, регламентирующие политико-правовые или социально-экономические вопросы, в нормах которых находят отражение отношения, связанные с землей.

Земельное законодательство. Статьи 71 и 72 Конституции РФ определяют предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с указанными нормами гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а административное, природоресурсное и в том числе земельное — к совместному ведению. Отнесение земельного законодательства к совместному ведению означает, что акты, регулирующие земельные отношения, могут приниматься как на федеральном, так и на региональном уровне. Статья 2 ЗК РФ, раскрывая данное конституционное положение, уточняет, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ «и иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ».

Земельный кодекс РФ является основным актом, регулирующим на федеральном уровне земельные отношения. Земельный кодекс РФ был введен в действие Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ50. В настоящее время данный акт состоит из 28 глав.

Круг федеральных законов, принятых для реализации норм ЗК РФ, чрезвычайно обширен. Регулирование вопросов, касающихся приобретения прав на земельные участки, осуществляется нормами следующих законов: Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»51; Федерального закона от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52 и др.

Регламентация использования и охраны отдельных категорий земель осуществляется на основании следующих законов: Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»53; Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»54; Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»55; Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»56; Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»57 и др.

Положения отдельных федеральных законов не относятся к земельному законодательству, но в той или иной мере регулируют земельные или смежные с земельным отношения. Так, ст. 3 ЗК РФ обуславливает использование норм природоресурсного законодательства к земельным отношениям, если они не урегулированы земельным законодательством. Перечень законов, входящих в природоресурсное законодательство, не является исчерпывающим. В качестве примера приведем отдельные акты: Водный кодекс РФ58; Лесной кодекс РФ59; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»60; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»61; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»62 и др.

Кроме того, п. 3 ст. 3 ЗК РФ допускает возможность применения гражданского законодательства к отношениям, связанным с оборотом земельных участков, если иное не предусмотрено земельным и природоресурсным законодательством. К гражданскому законодательству, помимо ГК РФ63, относятся федеральные законы, регулирующие в том числе переход прав на земельные участки. К ним относятся: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»64; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»65 и др.

Подзаконные акты, издаваемые органами государственной власти РФ. В соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, которые не должны противоречить земельному законодательству. К числу данной группы подзаконных актов относятся: Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»66; Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»67; Указ Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»68; Указ Президента РФ от 15 июня 2022 г. № 382 «О мерах по сокращению площади лесных пожаров в Российской Федерации»69 и др.

Отдельными указами Президента РФ принимаются и утверждаются доктринальные и программные акты, в отдельных частях направленные на развитие и регулирование земельных отношений. К ним относятся: Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»70; Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»71; Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»72; Указ Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»73; Указ Президента РФ от 26 октября 2023 г. № 812 «Об утверждении Климатической доктрины Российской Федерации»74 и др.

Акты Президента РФ издаются в том числе в рамках оказания социальной помощи отдельным категориям граждан. Так, Указ Президента РФ от 23 января 2024 г. № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей»75 и распоряжение Президента РФ от 6 июня 2023 г. № 174-рп «О дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, лиц, проходящих службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членов их семей»76 в перечень мер социальной поддержки относят и бесплатное предоставление данным категориям граждан земельных участков.

Помимо Президента РФ, Правительство РФ может принимать решения, регулирующие земельные отношения в рамках полномочий, определенных земельным законодательством (п. 2 ст. 2 ЗК РФ) и направленных на обеспечение исполнения его норм. К актам данной категории относятся: постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации»77; постановление Правительства РФ от 24 ноября 2021 г. № 2019 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный земельный контроль (надзор), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»78; постановление Правительства РФ от 27 января 2022 г. № 59 «Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»79 и др.

Региональное законодательство. В соответствии и во исполнение ЗК РФ иных федеральных законов субъекты РФ могут издавать в рамках своих полномочий региональные акты, регулирующие земельные отношения (п. 3 ст. 2 ЗК РФ). Законы субъектов РФ, регламентирующие земельные отношения, могут быть как комплексным, так и направленными на регулирование конкретных отношений. К комплексным актам относятся: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве»80; Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. 888-З № 673-IV81; Закон Чеченской Республики от 25 февраля 2014 г. № 7-РЗ «О регулировании земельных отношений в Чеченской Республике»82 и др. В качестве примера законов, регламентирующих конкретные земельные отношения, можно привести следующие: Закон Чеченской Республики от 2 мая 2007 г. № 21-рз «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»83; Закон Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений»84; Закон Иркутской области от 28 декабря 2015 г. № 146-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан»85 и др.

Акты органов государственной власти субъектов РФ, регулирующие земельные отношения, принимаются по широкому спектру вопросов. К ним относятся: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 5 декабря 2012 г. № 1755 «Об утверждении административных регламентов Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия)»86; Указ Главы Республики Бурятия от 4 февраля 2020 г. № 8 «Об утверждении административного регламента Республиканского агентства лесного хозяйства по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка и о признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Бурятия и Главы Республики Бурятия»87 и др.

Акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах их компетенции, обеспечивая реализацию норм регионального законодательства, могут содержать нормы — регуляторы земельных отношений, учитывающие местные особенности землепользования. Кроме того, ОМСУ принимают акты, направленные на управление и распоряжение находящимися в их собственности, земельными участками. Например, постановление Администрации Елецкого муниципального района Липецкой области от 24 февраля 2021 г. № 98 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Постановка граждан, имеющих трех и более детей, на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, или земельного участка, находящегося в муниципальной собственности»88; решение Задонского городского Совета депутатов Липецкой области от 29 июня 2006 г. № 51 «О Временном порядке предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков на территории г. Задонска Липецкой области для целей, не связанных со строительством»89 и др.

Российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, в связи с этим судебный прецедент не является источником права. Тем не менее для правильного уяснения и единообразного применения правовой нормы представляется необходимым изучение актов Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

В науке конституционного права Конституционный Суд РФ отдельные исследователи называют «негативным законодателем»90, так как он имеет возможность своим решением признать федеральный закон или отдельную его норму неконституционной, подлежащей в дальнейшем пересмотру или отмене законодателем. К числу постановлений Конституционного Суда РФ, исследующих земельное законодательство на предмет конституционности его положений, можно выделить постановление от 22 апреля 2014 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2–6 статьи 13 Федерального закона „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко»91; постановление от 30 мая 2023 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 33 Федерального закона „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“, пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, статей 10 и 51 Федерального закона „Об охране окружающей среды“, пункта 1 статьи 22 Федерального закона „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“, пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона „Об отходах производства и потребления“, а также пунктов 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования „Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края“ и администрации Новосибирского района Новосибирской области»92 и др.

Акты Верховного Суда РФ направлены на формирование подходов к разрешению земельных споров и обобщению судебной практики. Среди актов Верховного Суда РФ необходимо отметить следующие: Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка93; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»94.

Вопросы для самопроверки

1. Является ли земельное право самостоятельной отраслью?

2. Земельное право понимается в трех значениях: как правовая отрасль, учебная дисциплина и наука. Охарактеризуйте и разграничьте эти понятия.

3. Используя конституционные нормы, охарактеризуйте объект общественных отношений, образующих отрасль земельного права.

4. Какие группы общественных отношений входят в предмет земельного права? Охарактеризуйте их.

5. Какие методы правового регулирования присущи земельному праву?

6. Проведите систематизацию норм земельного права.

7. Перечислите и охарактеризуйте принципы земельного права.

8. С каким публичными отраслями права взаимодействует земельное право?

9. С какими частноправовыми отраслями взаимодействует земельное право?

10. Систематизируйте источники земельного права по их юридической силе.

11. Являются ли акты Конституционного суда РФ и Верховного Суда РФ источниками права?

Глава 2. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: ОБЩЕПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

2.1. Понятие и виды земельных правоотношений. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений

Многие аспекты эффективности правового регулирования земельных правовых отношений вытекают из особенностей их теоретического понимания, совершенства правовой регламентации, экономико-политической ситуации в государстве и других факторов.

Неверным будет представление о том, что земельные отношения не исследованы учеными, напротив, тематика их правового регулирования и реализация земельных норм права вызывает интерес в отечественной доктрине. Комплексные исследования проведены, к примеру, такими учеными, как Е. А. Галиновская, С. А. Чаркин95. Юристы-правоприменители также обращаются к теоретическим разработкам, так как земельные споры не редкость сегодня в судебной практике.

Как известно, нормы права из статичного состояния переходят в динамику посредством правовых отношений. Нормы земельного права начинают реально действовать, перестают быть «мертвыми», записанными только в тексте нормативного правового акта исключительно посредством их реального применения людьми на практике, в жизни. Например, п. 2 ст. 15 ЗК РФ о праве различных субъектов (граждан и юридических лиц) на одинаковый, равный доступ к приобретению в собственность земельных участков только тогда реально воплотит в жизнь указанное правомочие, когда конкретный гражданин или конкретное юридическое лицо на законных основаниях с соблюдением всех законных требований приобретет и правильно оформит право на конкретный земельный участок.

Понятие земельного правоотношения вытекает из учения о правоотношении общей теории права и специфики использования, охраны земли как особого объекта правовой регуляции. Авторы данной главы учебника придерживаются позитивистского подхода правопонимания, поэтому понятие и признаки земельных правоотношений будут рассмотрены согласно основным постулатам этого научного течения.

Как правило, характеристику понятия земельного правоотношения авторы учебников, научных изданий представляют через основные признаки данной правовой дефиниции.

Пожалуй, в качестве первого признака необходимо указать на то, что земельное правовое отношение, безусловно, является разновидностью общественных отношений, так как они связаны с человеческой деятельностью, с осознанным, волевым поведением субъектов, с наличием различных общественных связей. В правовые отношения вступают только люди или их объединения (будем считать, что публичные образования также представлены людьми); животные или неодушевленные предметы не могут быть участниками таких отношений96. Не может возникнуть земельное правоотношение и при наличии только одного субъекта. Как и другие правовые отношения, земельные представлены несколькими участниками, как минимум двумя: управомоченным и обязанным субъектами.

Вторым признаком является то, что, как и всякое другое, земельное правовое отношение возникает на основе урегулированности государством посредством правовых предписаний названной сферы общественных отношений. Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство устанавливают общеобязательные требования для всех участников отношений по владению, пользованию и распоряжению землей, а также отношений по охране земельных ресурсов. Б. К. Бабаев называет правоотношения «законоотношениями»97, подчеркивая их правовую регламентацию на уровне законодательства. Причем говоря о правовой регламентации, выделяя земельные правоотношения как специфический вид отношений, отличающийся от других, необходимо отметить их урегулированность именно земельным законодательством.

В данном признаке считаем необходимым подчеркнуть ряд значимых аспектов. Земельные правоотношения, помимо правовой, могут иметь экономическую природу, например отношения купли-продажи земельного участка. Данные экономические отношения становятся правовыми только после законодательного закрепления в соответствующих нормативных правовых актах. При этом проявляется двойственный характер подобных отношений: и юридический, и не теряет значение экономическая составляющая.

Если поведение не соответствует правовым предписаниям, противоречит им, то оно либо является противоправным (земельным правонарушением), либо не урегулировано нормами земельного законодательства. И в первом, и во втором случае нельзя вести речь о правомерном земельном правоотношении. Таким образом, соответствие земельного правоотношения требованиям земельного законодательства является существенным признаком описываемых правовых отношений.

Из вышеназванного логично вытекает третий признак земельных правоотношений — их охраняемость от нарушений государством посредством введения и описания законных способов деятельности в земельной сфере. Государство гарантирует, создает необходимые условия для охраны и защиты земельных правоотношений, начиная с их правовой регламентации путем правотворчества (установления юридических норм), предоставляя участникам возможности реализации правовых предписаний (вступления в земельные правоотношения) и заканчивая правоприменением компетентными органами в связи с нарушением прав участников таких отношений. Именно защищенность и охраняемость государством земельных правоотношений отличает их от иного рода общественных отношений по поводу использования земли. Отметим, что данный признак у А. Н. Чашина звучит как «обеспеченность» государством98.

К четвертому признаку земельных правоотношений необходимо отнести наличие субъективной связи между участниками таких отношений, которая воплощается в их взаимные права и обязанности. При этом следует помнить, что управомоченный субъект всегда имеет возможность выбора варианта поведения, его действиям противостоит обязанный субъект, поведение которого связано с долженствованием и невозможностью такого выбора. В земельных правоотношениях обязанное лицо может быть представлено не только гражданами, но и юридическими лицами, публичными органами, государством в целом. Все участники земельных правоотношений характеризуются наличием индивидуализации (граждане именуются фамилией, именем и отчеством, юридические лица имеют соответствующие реквизиты, публичные образования — официальные названия) и правосубъектности (то есть, законодательной разрешимости быть субъектом таких отношений).

Однако В. М. Сырых указывает на возможность существования правоотношений, в которых индивидуально определяется только один субъект — управомоченный99. В земельном праве это может быть собственник земельного участка, который является носителем права собственности на этот участок. Ему противопоставляется неопределенный круг лиц, фактически все общество, а также властные структуры (в качестве обязанного субъекта), которые не должны мешать собственнику владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком. В представленных правовых отношениях отсутствует признак индивидуализации у обязанного участника земельных правовых отношений.

К пятому признаку изучаемых нами правоотношений необходимо отнести наличие волевого характера. Волевая связь участников земельных правовых отношений проявляется в их волеизъявлениях, без проявления воли правоотношение возникнуть не может.

Спецификой частноправовой части земельных отношений является необходимость выражения воли всех участников, например при совершении сделок. У субъектов таких отношений широкий спектр возможностей выражения своей воли, вплоть до отказа во вступление в подобные отношения.

В публично-правовых земельных отношениях, как правило, ярко выражена воля властвующих субъектов, именно они наделены в соответствии с законом широким спектром правомочий, у подвластных субъектов объем правомочий на выражение воли весьма ограничен. Например, собственники земельных участков обязаны платить установленные законом налоги, у них нет возможности проявления воли по неуплате обязательных платежей.

Земельные отношения тесно связаны с другими общественными отношениями: конституционными, гражданско-правовыми, административными, экологическими, налоговыми, природоресурсными, градостроительными, транспортными, поэтому можно выделить такой их признак, как комплексность, смежность с другими отраслями права.

Необходимо также отметить, что именно земельные правоотношения составляют предмет отрасли «земельное право», они представляют собой особую сферу общественных отношений. Поскольку в отечественной доктрине не сложилось единого подхода к необходимости выделения земельного права как самостоятельной отрасли права100, следует вести речь о наличии проблем в понимании сущности земельных правоотношений, их соотношения с другими общественными отношениями, объемами и пределами правовой регламентации названных отношений.

Как и всякое другое правоотношение, земельное имеет свою структуру, которая состоит из субъектов, объектов и содержания. Являясь стержнем, ядром названной структуры, содержание подразумевает под собой взаимную связь участников земельных отношений, которая представлена субъективным правом одного лица и встречной правовой обязанностью другого. Указанные отношения могут преследовать различные цели, субъективные интересы, их причиной могут стать различные потребности личности и других субъектов. Позволим себе не согласиться с мнением Б. В. Ерофеева101, который в структуру земельного правоотношения включает правовую норму, считаем, что норма права является одним из оснований возникновения земельного правоотношения, наряду с другими основаниями: юридическими фактами и праводееспособностью субъектов.

На основе вышеизложенного ученые предлагают различные определения дефиниции «земельные правоотношения», делая упор в них на их урегулированность правовыми нормами; на особый объект таких отношений (землю, земельный участок)102; на субъектов таких отношений (физических и юридических лиц, публичные образования и должностных лиц) и характер их содержания (владение, пользование распоряжение землей)103; правовую и социальную природу (зависимость не только от права, но и от уровня правосознания субъектов, социальных условий)104; на цели регулирования таких отношений (охрану и рациональное использование земли)105 и др.

Считаем, что под земельными правоотношениями следует понимать сложную систему, целый комплекс общественных отношений, которые регулируются российским и международным земельным законодательством, гарантируются государством с целью эффективного использования и охраны особого объекта (земли), а также, с целью достижения компромисса между частными и публичными интересами различных субъектов права, имеют в основе своей структуры взаимную связь между субъективными правами и юридическими обязанностями участников таких отношений (физических, юридических лиц, а также публичных органов власти и должностных лиц).

Поскольку на сегодняшний день земля является объектом правоотношений, в которые могут вступать как частные, так и публичные лица, а также она может быть в государственной, муниципальной и частной собственности, может выступать объектом гражданского права, следует выделять различные основания для классификации земельных правоотношений.

Если исходить из смежности земельных правоотношений с гражданско-правовыми, то можно рассуждать о вещных и обязательственных земельных правоотношениях. К первой группе будут относиться такие примеры, которые связаны с правомочиями владения, пользования и распоряжения собственников земельных участков. Ко второй группе в таком случае можно отнести отношения, возникающие из договоров, деликтов и неосновательного обогащения.

Из связи с гражданским правом также вытекает деление земельных правоотношений на абсолютные и относительные. Абсолютные правоотношения, как правило, вещные по своей природе, где конкретному управомоченному субъекту в целях пресечения возможных и реальных посягательств на его право собственности на земельный участок противостоит неопределенный круг лиц. А в относительных контрагенты всегда персонифицированы, относительные земельные правоотношения обычно бывают обязательственными.

Полагаем, что в зависимости от цели, компетенции участников, возможности проявления властности и императивности или, наоборот, наличия только диспозитивности можно различать частные и публичные земельные правоотношения. В частных проявляется возможность выбора варианта поведения для физических и юридических лиц, например, при заключении различного рода сделок с землей (купля-продажа, аренда), в таких отношениях участие властвующих субъектов есть, но оно минимально, как в случае с государственной регистрацией в Росреестре. В публичных же властность выходит на первый план, у подвластного субъекта отсутствует возможность выбора варианта поведения, к примеру, собственник земельного участка обязан платить установленные налоги, физическое лицо должно уплатить штраф за самовольный захват земли, нецелевое использование земельного участка, порчу земли.

По функциональному критерию следует различать охранительные и регулятивные земельные правоотношения. Охранительными выступают правоотношения, связанные с применением юридической ответственности к субъектам, совершившим противоправное земельное деяние, например, в связи с неиспользованием земельного участка по целевому назначению членом садоводческого товарищества. Регулятивные земельные правоотношения возникают не из деликтов, а из правомерного поведения их участников при наличии соответствующих юридических фактов.

В зависимости от временного критерия можно выделить кратковременные и длящиеся земельные правоотношения. Отношения по аренде земельного участка имеют временные рамки, поэтому отнесем их к кратковременным, а отношения собственности в отношении земельного участка — это длящиеся земельные правоотношения.

В системе земельных правоотношений ярко проявляется также классификация на активные и пассивные. В отношениях, где требуются осознанные волевые действия участников, налицо будет активность, там же, где субъекты должны были что-то активно делать (в том же примере с неиспользованием земельного участка членом садоводческого товарищества), но не совершали обозначенных законом активных действий, проявляется пассивность. Пассивные также могут выражаться в соблюдении законодательных запретов на совершение каких-либо действий (не ходить по газонам).

Как и во многих других отраслях права, следует разграничивать правомерные и неправомерные (противоправные), добровольные и обязательные земельные правоотношения.

Из соотношения земельного права с административным напрашивается выделение иерархических (вертикальных) земельных правоотношений и горизонтальных (между физическими и [или] юридическими лицами по реализации ими своих земельных прав без проявления властности; право на их обращение в органы государственной власти). Вертикальность в земельных правоотношениях может проявляться на разных уровнях: между федеральными и региональными органами государственной власти, между государственными органами субъектов РФ и органами власти местного самоуправления, между различного рода структурными подразделениями органа власти.

Также можно вести речь о конкретных и общих правоотношениях. При этом к конкретным обычно относят такие земельные правоотношения, которые связаны с правоприменением, а при соблюдении, использовании и исполнении правовых предписаний земельного законодательства мы столкнемся с общими земельными правоотношениями.

В зависимости характера обращения с землей необходимо различать отношения по землепользованию и охране земли. При этом землепользование будем понимать в широком смысле и как владение, и как пользование, и как распоряжение землей.

С. А. Чаркин предлагает выделять простые и сложные земельные правоотношения106, при этом к простым относятся такие, которые влекут за собой только одну связку прав и обязанностей у участников, то есть у одного субъекта — только право, а у другого — только обязанность. К примеру, гражданин имеет право запросить в Росреестре общедоступную информацию, а Росреестр обязан в таком случае ее предоставить. Однако необходимо подчеркнуть, что большинство земельных правоотношений все же сложные, она порождают несколько связок взаимных прав и обязанностей субъектов.

Ряд авторов учебной и научной литературы предлагают различать материальные и процессуальные земельные правоотношения107. К материальным относят правоотношения по использованию прав и обязанностей субъектов — собственников земельных участков (право распоряжаться земельным участком и другие установленные законом права), а к процессуальным — отношения, которые устанавливают порядок, способ, процедуру (например, порядок подачи документов в Росреестр на передачу права собственности на земельный участок с одного субъекта на другого). Однако позволим себе не согласиться с такой позицией, так как приведенные выше отношения можно назвать в полной мере процедурными, а не процессуальными. Земельное право относится к материальным отраслям права, а не процессуальным.

Таким образом, в силу сложности содержательной составляющей, особенностей объекта, в зависимости от различных критериев, а также теоретической и практической значимости следует классифицировать земельные правоотношения. Их видовое разнообразие позволяет систематизировать не только сами общественные отношения по пользованию, охране, управлению землей, но и более четко выделить права и обязанности конкретных субъектов таких отношений.

2.2. Участники земельных правоотношений

Являясь одним из структурных компонентов состава земельного правоотношения, их субъекты выступают в качестве участников таких отношений. Земельный кодекс в ст. 5 легально определяет перечень участников земельных правоотношений. Ими могут быть как частные субъекты (физические и юридические лица), так и публичные — государство в лице Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальные образования.

При этом необходимо отметить, что субъектами земельных правоотношений могут выступать не все без исключения лица, подпадающие под перечень названных в ЗК РФ лиц, а только те, которым действующее земельное законодательство предоставляет (гарантирует) перечень определенных прав и обязанностей, которые реально, а не абстрактно могут вступать в подобные отношения. То есть субъектами земельных правоотношений могут быть только лица, обладающие земельно-правовой правосубъектностью, состоящей из земельно-правовой правоспособности, земельно-правовой дееспособности и земельно-правовой деликтоспособности, а в имущественных отношениях — и земельно-правовой сделкоспособностью.

Земельная правоспособность — это абстрактная способность субъектов быть участниками земельных правоотношений, она дается физическим лицам с момента рождения и прекращается их смертью, у юридических лиц и публичных субъектов она возникает с момента их образования и прекращается днем потери соответствующего статуса юридического лица или публичного субъекта.

Земельная дееспособность — это фактическая способность субъектов своими собственными действиями осуществлять правомочия и нести обязанности в сфере земельных отношений.

Являясь частью земельной дееспособности, земельная деликтоспособность представляет собой способность субъекта, совершившего противоправное деяние в сфере земельного права, нести юридическую ответственность за это деяние.

Если у физических лиц момент возникновения земельной дееспособности, как правило, связан с совершеннолетием (исключением является 16-летний возраст в связи с эмансипацией несовершеннолетнего или в связи с его вступлением в брак), то у юридических лиц момент возникновения земельной дееспособности совпадает с моментом возникновения земельной правоспособности (днем государственной регистрации в ЕГРЮЛ).

Поскольку объем и содержание правоспособности юридических лиц определяется не только законодательством, но и целями их деятельности, закрепленными в учредительных документах, ее можно считать специальной.

Земельная сделкоспособность — способность участника земельных правоотношений совершать различного рода сделки, предусмотренные земельным и гражданским законодательством.

Далее при раскрытии данного вопроса следует вести речь о правовом статусе субъектов земельных правоотношений, который, безусловно, зависит от вида субъекта, его характеристики, поведения данного субъекта, особенностей объекта. К примеру, правовой статус гражданина и правовой статус иностранца по содержанию различны. Физическим лицам — негражданам ЗК РФ не дает возможности владеть земельными участками на приграничных и иных территориях (ч. 3 ст. 15 ЗК РФ). Лишь на праве аренды (за некоторыми исключениями) такие лица могут пользоваться землями сельскохозяйственного назначения108, также земля не может передаваться иностранным гражданам в собственность на безвозмездной основе. Таким образом, правовой статус в части правомочий у граждан России шире, чем у других физических лиц — иностранцев, апатридов. В целом же участники земельных правоотношений могут быть собственниками, владельцами, временными пользователями, а также ограниченными пользователями земельных участков.

Правовой статус юридических лиц как участников земельных правоотношений зависит от видов осуществляемой ими деятельности, от долей иностранного участия, от категории земель и других факторов109. К примеру, на юридических лиц, занимающихся промышленной деятельностью, законодательство возлагает дополнительные обязанности по охране земельных участков (проведение рекультивационных работ, получение соответствующей лицензии, страхование ответственности за вред, причиненный земле).

Юридические лица зачастую реализуют правомочия собственности на землю посредством права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного пользования. При этом у юридических лиц могут ярко проявляться как непосредственно земельные (например, право на возведение на земельном участке здания), так и имущественные права.

Субъекты земельных правоотношений наделены обширными правомочиями, они имеют возможность заключать различного рода сделки с землей (купля, продажа, аренда, отказ, дарение и проч.), не забывая при этом, что земля является особо охраняемым государством объектом.

Если физические лица и юридические лица реализуют свои правомочия по поводу земельных участков в частноправовой сфере, то публичные образования (Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования) могут реализовывать правомочия как в статусе собственников земли, так и в статусе властных субъектов, управомоченных издавать различные властные предписания как нормативного, так и правоприменительного характера, выражая при этом интересы того уровня власти, органом которого они являются.

К примеру, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов федерации, ОМСУ осуществляют управление и распоряжение государственной собственностью на землю; муниципальные образования реализуют полномочия в области кадастра, землеустройства.

Считаем, что даже в частноправовом аспекте можно наблюдать публично-правовой аспект в разнообразных земельных правоотношениях. Так, при заключении сделок по переходу права собственности с земельными участками требуется государственная регистрация перехода такого права от одного субъекта к другому. Не будем забывать также, что властный субъект — государство — устанавливает правовые предписания в сфере реализации земельных правомочий, а также гарантирует и обеспечивает охрану и защиту прав участникам земельных правоотношений. Таким образом, государство и другие публичные субъекты если не прямо, то опосредованно участвуют практически во всех видах таких отношений.

В связи с появлением нового вида публично-правового образования — федеральной территории (ФТ) «Сириус»110 — возникает необходимость включения в перечень публичных субъектов земельных правоотношений данной ФТ, она может быть участником гражданских правоотношений. Расположено это публично-правовое образование на территории городского округа города-курорта Сочи в Краснодарском крае.

Что касается вопроса о том, могут ли иностранные государства быть участниками земельных правоотношений, то в отечественной правовой доктрине существует позиция, согласно которой такие субъекты могут быть субъектами рассматриваемых нами отношений, так как на территории России находится огромное количество консульств и посольств иностранных государств111. Если согласиться с такой позицией ученых, то можно прийти к выводу о том, что легальный перечень субъектов земельных правоотношений необходимо расширить. Более того, авторы данной позиции настаивают на том, что иностранные государства могут быть участниками земельно-правовых отношений как в качестве частноправовых, так и в качестве публично-правовых субъектов.

В соответствии с действующим законодательством можно выделить следующие формы собственности на землю:

• частную (право собственности физических и юридических лиц, а также право общей совместной собственности на земельный участок);

• государственную, реализуемую в интересах всего общества (право собственности на федеральные земли и собственность субъектов РФ);

• муниципальную (собственность различных муниципальных образований, реализуемую в интересах жителей муниципалитетов).

В качестве одного из проблемных аспектов правового положения субъектов земельных правоотношений следует отметить тот факт, что на сегодняшний день в России нередки случаи так называемого нелегального, не оформленного в должном законодательном порядке фактического землепользования. Такая явно негативная тенденция проявляется по различным причинам: граждане на протяжении длительного периода времени могут обрабатывать земельный участок, будучи членами садового некоммерческого товарищества (СНТ), не являясь при этом собственниками участка, получив его в пользование еще во времена СССР; наследники не оформили наследственные права; граждане самовольно заняли земельный участок, занимаются какой-либо хозяйственной деятельностью без оформления правоустанавливающих документов; юридические лица также используют земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности без документарного оформления и т. д. Зачастую фактические землепользователи не заинтересованы в проведении мероприятий по охране и рациональному пользованию земельными участками, они истощают, захламляют, загрязняют землю, не платят установленные налоги и сборы, их не привлекают к ответственности. Для решения обозначенных проблем Е. С. Карпова предлагает легализовать статус фактического землепользователя, закрепить его законодательно, наделить соответствующими правами и обязанностями112.

Таким образом, будучи участниками различных земельных правоотношений, субъекты могут быть классифицированы по следующим основаниям:

• в зависимости от количественного критерия (индивидуальные и коллективные);

• в зависимости от возможности реализации властных полномочий (частные и публичные);

• в зависимости от наличия официальных правоустанавливающих документов права собственности на земельные участки (титульные и нелегальные).

2.3. Понятие и виды объектов земельных правоотношений

В общей теории права под объектом правоотношений понимают духовные и материальные блага, по поводу которых возникает общественное отношение, урегулированное нормами права113. А. Н. Чашин в перечень таких объектов включает поведение субъекта114.

Развивая философскую трактовку взаимодействия субъекта и объекта, В. М. Сырых отмечает, что объект, являясь необходимым компонентом состава правоотношения, противостоит субъекту, заставляет субъекта активно действовать, вступать в правовые связи с другими лицами, именно по поводу объекта возникают взаимные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. Объект является неким цементом, связующим звеном в любом правоотношении, в том числе в земельном.

В земельных правоотношениях вряд ли можем вести речь о таких видах объектов, как духовные, интеллектуальные блага, нематериальные личные блага (честь, достоинство, жизнь, здоровье и др.), по поводу перечисленных ценностей земельные правоотношения не образуются.

Считаем, что можно согласиться с учеными, которые относят поведение человека к объектам правоотношений (например, О. С. Иоффе), более того, такое правовое поведение может быть объектом земельных правоотношений. Активное поведение субъектов мы встречаем в сферах деятельности: природоохранной, управленческой, контрольно-надзорной, в любых охранительных и регулятивных земельных отношениях. Хотя в легальном перечне объектов земельных отношений не упоминается поведение субъекта, мы не можем отрицать тот факт, что только человеческое поведение может обладать способностью к реагированию на правовое воздействие со стороны государства, поэтому правовое поведение субъектов по отношению к земле и земельным участкам можно считать объектом земельных правоотношений.

Являясь неотъемлемым компонентом структуры земельного правоотношения, его объектами выступают земля и земельные участки. Причем земля рассматривается в качестве объекта в двух аспектах: как объект природы и как ценный, особый ресурс природы. Также к объектам земельных правоотношений можно отнести не только земельные участки целиком, но и их части. Исчерпывающий перечень легально определенных объектов земельных правоотношений представлен в ст. 6 ЗК РФ. А ст. 7 ЗК РФ устанавливает перечень категорий земель по целевому назначению.

Безусловно, выступая суверенным государством, Россия имеет территорию, которая очерчена государственной границей; земля является территорий суверенного государства, поэтому Российская Федерация реализует свои властные полномочия в том числе на земле, она рассматривается как собственник в том числе земли. При этом, при передаче земли в частную собственность физическому или юридическому лицу выделяется не часть самой государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что ни в каких аспектах не может затрагивать суверенитет государства и его территориальную целостность.

Если анализировать такую часть предмета земельного права, как отношения по охране земель и по контролю за соблюдением требований по охране и рациональному использованию земли, то земля в таком аспекте выступает как природный объект и природный ресурс.

На протяжении нескольких десятилетий в отечественной правовой доктрине не прекращаются споры относительно соотношения понятий «земля» и «земельный участок», а также относительно того, объектом правоотношений какой отрасли права они выступают, как соотносятся между собой в рамках одной отрасли права. К примеру, относительно гражданско-правовых отношений принято считать объектом земельный участок, а не всю землю. Земля, как правило, рассматривается как объект публично-правового регулирования, то есть не может находиться в частной собственности115.

Несомненно, особые, уникальные свойства земли позволяют рассматривать ее как многофункциональную ценность в различных аспектах — правовом, экономическом, экологическом, социальном и др. Земля выступает объектом права собственности, объектом в плане основы жизнедеятельности людей, объектом территориальной целостности государства, ценным объектом окружающей природной среды, объектом, связанным с недрами, лесами. При этом перечислять особые «гиперсвойства» земли можно в каждом из представленных подходов к пониманию сущности последней.

Что же касается соотношения понятий «земля» и «земельный участок» в сфере земельных правоотношений, то в определенных моментах их можно отождествлять, рассматривать как однозначной важности объекты. К примеру, в отношениях по поводу управления в сфере охраны земель и их использования фигурируют, как земельные участки, так и земля в целом. В императивном порядке в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) на сегодняшний день необходимо вносить сведения не только об объектах недвижимости, в том числе и о земельных участках, но и сведения о различных зонах и территориях. Таким образом, равнозначными по степени значимости объектами управленческих земельных отношений являются как земли, так и земельные участки.

Под земельным участком можно понимать особо охраняемый объект земельного права, имеющий четкие границы, ценность и значимость которого для государства и общества провозглашается и гарантируется Конституцией РФ, правовой статус которого вытекает из земельного законодательства и отражается в ЕГРН.

Земельный участок является делимым объектом земельных правоотношений. Для каждого вида и категории разрешенного использования земли установлены минимальные и максимальные размеры земельных участков. Эти размеры могут варьироваться от установления в нормативных актах субъектов РФ. До 1 марта 2015 г. в ЗК РФ ст. 33 были установлены правила о предоставлении земельных участков для различных субъектов, в зависимости от цели использования таких участков устанавливались правила о применении норм регионального законодательства или фиксации норм в нормативных актах органов местного самоуправления.

В отечественном законодательстве не установлен единый унифицированный размер минимального земельного участка, в каждом субъекте РФ он свой. В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» говорится о том, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ. Так, в Московской области максимальный предельный размер земельного участка, который может передаваться для деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства из муниципальной и государственной собственности — 1300 га, а минимальный — 2 га116. В Ростовской области максимальный размер — 1,0 га, минимальный — 0,2 га117. Во Владимирской области максимальный размер — 0,2 га, минимальный — 0,06 га118. Как видим, разница в установленных минимальных и максимальных размерах земельных участков в различных субъектах РФ существенная.

Отметим, что фактически з

...