Конституционно-правовые основы регулирования экономических и политических санкций в зарубежных странах

Монография

Ответственный редактор  
кандидат юридических наук, доцент 
Е. А. Кремянская

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4

ББК 67.400.1

К65

Авторы:
Мамитова Н. В., д. ю. н., проф. – введение; Войтович Е. А., к. ю. н., ст. преп. кафедры конституционного права – гл. 1, 5; Гордейченко Л. О., преп. кафедры конституционного права – гл. 2; Кремянская Е. А., к. ю. н., доц. – гл. 3, 6; Базина О. О., к. ю. н. – гл. 4; Ракитская И. А., к. ю. н., доц. – гл. 7; Павлов Е. Я., д. ю. н., проф. – гл. 8; Кузнецова Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 9; Хитрова А. А., асп. – гл. 10.

Рецензенты:
Сухондяева Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент Военного университета Министерства обороны Российской Федерации;
Березко В. Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления Московского государственного института международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Коллективная монография посвящена актуальным вопросам конституционно-правового регулирования экономических и политических санкций в зарубежных странах. В работе рассмотрено нормативное регулирование и практика таких государств, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Швеция, Франция, Япония, Китай, Чешская Республика.

Данная коллективная монография является первой работой о конституционно-правовой природе зарубежных санкций, издаваемой на русском языке, в которой проанализирован недавно появившийся зарубежный нормативный материал, исследована судебная, а также новейшая практика органов государственной власти ряда зарубежных государств.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, государственных служащих, равно как и для всех тех, кто интересуется проблемами современного конституционного права зарубежных стран, а также опытом введения и применения экономических и политических санкций.

УДК 342.4

ББК 67.400.1

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

Введение.
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-­ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Понятие «санкция» известно еще с древних времен. Применение санкций характеризовало различные исторические периоды развития многих государств, начиная со времен Древней Греции до наших дней. Первоначально синонимом термина «санкция» были «реторсии», «репрессалии». В международном праве под реторсиями понимаются «ответные ограничительные меры; правомерные принудительные действия государства, совершаемые в ответ на недружественный акт другого государства, не составляющий международного правонарушения»1. Под репрессалиями понимают «индивидуальные правомерные принудительные меры, принимаемые в двусторонних отношениях одним государством в ответ на серьезные деликты и международные преступления, совершенные другим государством»2. Термином «санкция» обозначают принудительные меры политического, экономического и иного характера, применяемого по отношению к государству, нарушающему международные соглашения3. А в практике международного права санкциями обычно называли меры экономического характера.

Впервые санкции получили свое нормативное закрепление в Уставе Лиги Наций. Статья 16 Устава Лиги Наций 1920 г. закрепила более широкое понимание термина «санкция», который стал пониматься в большей степени не как форма ответственности, а как мера принуждения. В дальнейшем деятельность ООН значительно усилила данную тенденцию.

Генеральная Ассамблея ООН ежегодно принимает резолюции, подтверждающие положения о том, что ни одно государство не может ни применять, ни поощрять применение односторонних экономических, политических мер или мер любого иного характера с целью подчинения себе другого государства в осуществлении им своих суверенных прав. Подобные меры квалифицируются как вопиющее нарушение принципов международного права, изложенных в Уставе ООН4.

В юридической науке отмечается плюрализм подходов к доктринальному пониманию санкции как в конституционном, так и в международном праве. Не вдаваясь подробно в различные научные точки зрения, отметим, что в международном публичном праве с понятием «санкции» связывают принудительные меры, а не виды ответственности5. Представители другой точки зрения рассматривают санкции как самостоятельный институт международного публичного права6.

В то же время санкции тесно связаны с практикой применения норм права, прежде всего, так как в теории права и государства под санкцией понимают структурный элемент правовой нормы, в которой указаны правовые последствия как негативного, так и позитивного характера. По мнению Ганса Кельзена, в понятие «санкция» необходимо включать все виды реакций на неправомерные акты, в том числе репрессалии. Таким образом, в юридической литературе чаще всего санкция ассоциируется с государственным принуждением7. В конституционном праве России, как и в конституционном праве зарубежных стран, несмотря на то, что санкция носит и императивный характер, эта часть нормы встречается довольно редко.

Таким образом, санкции — это принудительные меры воздействия, которые выработаны для привлечения правонарушителя к ответственности, «включая как относительно мирные средства экономической и политической направленности, так и осуществление акций против государств-­агрессоров с применением вооруженной силы»8.

Наиболее крупным основанием классификации международных санкций является их деление по субъектам, от которых исходит инициатива применения санкций. По данному основанию различают две группы санкций:

– санкции, которые вводятся отдельным государством в порядке самопомощи (индивидуальные санкции);

– санкции, которые вводятся группой государств или с помощью международных организаций (коллективные санкции)9.

По характеру сил и средств, применяемых в порядке осуществления санкций, выделяют санкции, связанные с применением вооруженной силы (военные санкции) и санкции, не связанные с применением вооруженной силы (невоенные санкции). В свою очередь, невоенные санкции подразделяются на экономические, политические и дипломатические.

Невоенные санкции экономического характера применялись СБ ООН в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-­Леоне, бывшей Югославии (включая Косово), Гаити, Афганистана («АльКаида»/«Талибан»), Либерии, Конго10.

Также существуют дипломатические санкции, которые чаще всего применяются государствами в комплексе с другими видами санкций. Исторически сложилось так, что дипломатические санкции раньше применялись чаще всего в военное время, в период открытой конфронтации между государствами. Сегодня же дипломатические санкции стали орудием санкционного режима и в мирное время. Статья 41 Устава ООН включает в возможную меру принуждения разрыв дипломатических отношений между государствами, и дипломатические санкции относят к политическим мерам, которые никак не должны быть связаны с экономическим или военным воздействием. Учитывая тот факт, что дипломатические санкции направлены на отмену или ограничение правительственных визитов или высылку дипломатических миссий и сотрудников, целью дипломатических санкций является оказание воздействия на межгосударственные отношения государства — объекта санкций и государств — членов ООН11. В настоящее время дипломатические санкции чаще всего применяются в комплексе с другими видами санкций.

Наибольший ущерб в действии санкционных режимов наносится экономическими санкциями, которые, в силу их направленности на наиболее уязвимые отрасли экономики стран-­объектов, не только ведут к нанесению материального ущерба, но и возможной полной экономической изоляции такого государства. Ряд международных документов урегулировал вопрос о возможности допущения мер экономического принуждения в межгосударственных отношениях12.

Одной из важных целей экономических санкций становится создание неблагоприятных экономических условий для населения государства, так как они могут способствовать дополнительному давлению на власть санкционного государства изнутри, со стороны народа.

Невоенные санкции, вводимые отдельными государствами, побуждают к размышлению над вопросом об их легитимности. Чаще всего односторонние экономические санкции преследуют политические цели. Такая концепция санкций сложилась в Соединенных Штатах Америки. Санкции здесь понимаются, прежде всего, как меры принуждения, предпринимаемые во имя достижения политических целей или обеспечения национальной безопасности13. Эти санкции «применяются Соединенными Штатами таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам»14. После Второй мировой вой­ны США односторонне использовали санкции для реализации своих внешнеполитических целей более 160 раз15. С 2014 г. США неоднократно применяли санкции как экономического, так и политического характера против Российской Федерации.

Сегодня экономические санкции иностранных государств ограничивают возможности развития не только экономики государства в целом, но и внешнеэкономических операций в сфере цифровых технологий — как со стороны российских лиц в адрес иностранных лиц, так и со стороны иностранных лиц в адрес российских контрагентов.

В результате установления в 2014 г. ограничений в отношении Крыма и Севастополя были запрещены прямой или косвенный экспорт, реэкспорт и продажа товаров, работ, услуг и технологий в Крым из США или со стороны лиц, находящихся под юрисдикцией США16.

В части экспортных ограничений со стороны Бюро промышленности и безопасности Швейцарии был введен запрет на экспорт в Россию товаров и технологий по критерию «национальная безопасность», к которым относятся системы информационной безопасности и их компоненты, оборудование цифровой связи и операционные системы17.

Таким образом, меры и последствия введения запретов в сфере цифровых технологий со стороны зарубежных государств позволяют пересмотреть некоторые законодательные акты в пользу принятия более гибких мер правового регулирования. Так, например, с 1 января 2021 г. в Российской Федерации вступил в силу новый закон, вводящий обязанность предварительно устанавливать российское программное обеспечение на определенные технически сложные товары (например, смартфоны и компьютеры)18.

Таким образом, можно сделать вывод о формировании нового вида международного политического режима — санкционного режима, характеризующегося совокупностью методов, приемов и форм осуществления политических отношений между государствами, опирающихся на введение различного рода санкций и ограничений в двустороннем порядке. В то же время односторонние принудительные меры экстерриториального характера, введенные без учета международных норм об ответственности государств, противоречат международному праву, нарушают принцип свободы международной торговли, отрицательно сказываются на реализации прав и свобод человека.

Подводя итог, следует отметить, что в современных условиях санкции становятся уже не столько экономическими мерами, применяемыми с целью поддержания устойчивости системы и поиска ответов на возникающие угрозы, сколько превентивным механизмом продвижения национальных интересов. В этих условиях особенно актуальным становится изучение конституционно-­правовых основ регулирования экономических и политических санкций в различных зарубежных странах.

Глава 1.
КОНСТИТУЦИОННО-­ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ САНКЦИЙ В АВСТРАЛИЙСКОМ СОЮЗЕ

Санкции как инструмент внешней политики применялись еще в период существования древних цивилизаций путем запрета торговли и коммуникаций19 в случаях угрозы самому государству. В настоящее время интеграция в мире достигла значительного уровня, и санкции чаще используются государствами для предотвращения глобальных угроз, которые определяются ООН как «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии»20.

Все меры, принимаемые Советом Безопасности ООН в ответ на угрозу миру, должны соответствовать ст. 41 и 42 Устава ООН21, которые дают Совету право вводить санкции: экономические (полное или частичное прекращение экономических отношений), транспортные (прекращение транспортного сообщения), политические (прекращение дипломатических отношений) и др. Статья 25 Устава ООН устанавливает юридическую обязанность всех государств — членов ООН следовать решениям, принятым Советом Безопасности ООН.

Область внешней политики Австралийского Союза долгое время испытывала значительное влияние со стороны Великобритании. Вплоть до 1942 г. (ратификация Вестминстерского статута 1931 г.) вопросы вой­ны, мира и направления вой­ск за рубеж находились в руках главы государства — британского монарха и соответствовали британской оборонной стратегии22. Еще одним важным фактором, определяющим внутреннюю и внешнюю политику Австралии, стала расовая политика «Белой Австралии»23, являющаяся наследием колониального периода, подтвержденная24 и после образования Австралийского Союза в 1901 г. Все население государства делилось на европейцев и неевропейцев. Защита белого населения включала в себя политику доминирования «белой» расы над любыми цветными расами, в том числе и аборигенами Австралии, а также ограничение иммиграции. Особые опасения вызывал приток иммигрантов из Китая25.

Влияние расистской политики сказалось и на развитии санкционного права Австралии. Несмотря на то, что Совет Безопасности ООН еще в 1960 г. признал, что положение в ЮАР «может поставить под угрозу международный мир и безопасность»26, а Генеральной Ассамблеей ООН было рекомендовано27 ввести санкции против режима апартеида начиная с 1962 г.,28 Либеральная партия Австралии, находившаяся у власти с 1949 по 1972 гг., в рамках политики «Белой Австралии» выступала против любых форм экономических и финансовых санкций. Поддержка «белого» населения ЮАР имеет под собой ряд причин. В первую очередь — это существование расистской политики. Признание наличия расизма в ЮАР означало для Австралии признание наличия внутренних проблем: расистское отношение к коренному населению, исключенному из жизни государства вплоть до 1967 г., а также к другому небелому населению29. Еще один фактор — общие «корни»: ЮАР, бывшая британская колония, до 1961 г. была членом Содружества Наций (членство восстановлено в 1994 г.)30.

Мерами, принятыми Австралийским Союзом в отношении режима апартеида в 1972 г., стали санкции, введенные по рекомендации ООН, что было связано с победой на выборах Австралийской лейбористской партии и сменой политического курса государства.

Схожая ситуация сложилась в отношении Южной Родезии. Австралия не хотела вводить санкции против государства, в одностороннем порядке объявившего независимость от Великобритании, поддерживая белых поселенцев. Только давление Великобритании принудило ввести Австралию в экономические санкции в отношении бывшей британской колонии в соответствии с обязательными санкциями, установленными Советом Безопасности ООН в 1966 г.31

В 1991 г. в отношении бывшей Югославии Советом безопасности ООН были введены экономические санкции32. В дальнейшем в 1992 г.33 их ужесточили и дополнили финансовыми, транспортными, культурно-­спортивными и политическими мерами. Международным сообществом было признано, что введение жестких санкций в отношении Югославии не дало ожидаемого результата и при этом крайне негативно сказалось на обычных людях. В этой связи, параллельно с международными запретами, Австралия приняла решение ввести против режима Слободана Милошевича национальные санкции. Принятые меры имели больший эффект, поскольку были направлены не просто на государство в целом, а на конкретных лиц, причастных к режиму. Санкции заключались в запрете предоставления любых активов, операций с такими активами, въезда на территорию Австралии лицам, внесенным в санкционный список. Впоследствии список таких лиц расширялся на основании решений специально созданных международных органов (Международный трибунал по бывшей Югославии34) и актов судебных органов Сербии, Боснии и Герцеговины.

Непростым для Австралии оказалось решение о принятии санкций в отношении Ирана. Долгое время Австралия и Иран были торговыми партнерами, торговый оборот между ними доходил до 900 млн австралийских долларов в год. Экспортировалась в основном продовольственная продукция, но также были финансовые и технологические инвестиции в горнодобывающую промышленность, способствующие разработке урановых месторождений Ирана. Импортировались нефтегазовые ресурсы. В кризисный период в 1980 г., когда случился захват заложников в посольстве США в Тегеране, Австралия, поддержав Америку, ввела краткосрочные национальные санкции до 1981 г. — эмбарго в отношении непродовольственных товаров. К 1990 г. были прерваны официальные дипломатические отношения, но поддерживались неофициальные связи, чем Австралия пользовалась, чтобы влиять на ситуацию в Иране переговорным путем. При этом торговля продовольственными товарами не прекращалась, а в 2000 г. Австралия возобновила инвестиции в горнодобывающую промышленность Ирана. После признания ядерной угрозы со стороны Ирана торговля и инвестиции стали сокращаться. Введение санкций Советом Безопасности ООН начиная с 2006 г.35 поставило точку в развитии торговых отношений Австралии и Ирана в подсанкционных областях. А начиная с 2008 г. Австралия совместно с санкциями СБ ООН начала вводить национальные санкции в отношении конкретных лиц, товаров и услуг. В настоящее время, по данным Австралийской комиссии по торговле и инвестициям36, суммарный иранский экспорт составляет 352 млн австралийских долларов в год, импорт осуществляется через ОАЭ. Санкции с Ирана не сняты до сих пор. Наряду с санкциями ООН действуют и национальные санкции: эмбарго в отношении военных товаров, товаров, подпадающих под область действия СВПД, запрет на оказание услуг в таких областях; санкции в отношении конкретных лиц: запрет на операции с активами, запрет на въезд на территорию Австралии.

До 2011 г. при отсутствии специального законодательства, запреты устанавливались на основании международного права и национальных отраслевых актов.

Среди актов, содержащих нормы международного права, являющегося основополагающим в австралийской санкционной политике, необходимо отметить Устав ООН37 и резолюции Совета Безопасности ООН38. Такие санкции являются внешними.

Внутреннее законодательство, используемое для введения санкций, разнообразно. Закон о таможенном регулировании 1901 г. устанавливает важнейшие правила в области экспорта и импорта товаров. Общий запрет на ввоз товаров устанавливается генерал-­губернатором. Запрет может быть: абсолютным; связанным с определенными обстоятельствами; с определенным местом; связанным с несоблюдением условий и ограничениями. Товары означают движимое имущество любого рода, включая документы, морские и воздушные суда. Отдельно определяются товары, которые предназначены для использования в военных целях, учениях или другой деятельности, проводимой вооруженными силами или вооруженным формированием, независимо от того, являются ли вооруженные силы или формирования входящими в состав вооруженных сил любого иностранного государства. Вопросы экспорта таких товаров отнесены к полномочиям министра обороны, который наделен правом запретить экспорт товаров военного назначения, направив владельцу товаров уведомление о запрете, если:

1) товары предназначаются или могут быть применены для конечного использования в военных целях;

2) экспорт таких товаров может нанести ущерб безопасности, обороне или международным отношениям Австралийского Союза.

Для обеспечения введения санкций ООН в Законе о таможенном регулировании 1901 г. устанавливается ряд условий:

– введение санкций резолюцией Совета Безопасности ООН в соответствии с гл. VII Устава ООН;

– на основании ст. 25 Устава ООН санкции носят обязательный характер;

– включение товаров, подпадающих под санкции ООН, в Таможенные правила (1956 или 1958 г.).

Важнейшими подзаконными актами, принимаемыми на основании Закона о таможенном регулировании 1901 г., являются Таможенные правила 1956 г. и Таможенные правила 1958 г., содержащие перечни товаров, ограниченных или запрещенных к ввозу / вывозу, а также товаров, которые можно экспортировать/импортировать при наличии специального разрешения министра.

В соответствии с Таможенными правилами 1958 г. Министерство обороны формирует Перечень оборонных и стратегических товаров 2021 г. (ранее действовал Перечень 1996 г.), который закрепляет список товаров, технологий, программных продуктов, в отношении которых установлен особый контроль. Весь перечень разделен на военные товары и товары двой­ного назначения. Экспорт товаров, технологий и программных продуктов, оказание связанных с ними услуг и публикация соответствующей информации требует получения специального разрешения Министерства обороны.

Еще одним важным актом в рассматриваемой области является Закон о миграции 1958 г., определяющий для Австралийского Союза порядок въезда, выезда, пребывания и депортации иностранных и иных лиц.

В 2011 г. был разработан и принят Закон об автономных санкциях, который тем не менее не отменил действие предыдущих актов. Но в отличие от предыдущего законодательства, которое являлось по своей сути отраслевым, новый Закон 2011 г. фактически оформил новую отрасль права. Этим актом было введено понятие автономных санкций, которые для Австралийского Союза являются внутренними (национальными), установил запреты в области санкционного права и закрепил ответственность за нарушение санкций.

Предметом анализируемого Закона 2011 г. являются: автономные санкции и их применение, а также их администрирование.

Закон 2011 г. определяет, что автономные санкции — это санкции, направленные на прямое или косвенное влияние на иностранные органы государственной власти и их членов, а также иных иностранных физических и юридических лиц. Под органами государственной власти подразумеваются: правительство иностранного государства и иные органы исполнительной власти государства в целом или его части. Таким образом, Закон 2011 г. в качестве субъектов определил не просто подсанкционное государство, а конкретные органы власти и конкретных лиц.

Автономные санкционные меры направлены на достижение трех целей: ограничение неблагоприятных последствий, возникающих в случаях, вызывающих международную обеспокоенность; воздействие на лиц, причастных к возникновению таких случаев с целью изменения ими политического курса; наказание таких лиц.

На основании Закона 2011 г. было принято Положение о санкциях 2011 г., в котором были закреплены перечни подсанкционных государств, для которых были определены запрещенные к ввозу/вывозу товары, области, деятельность в которых запрещена, органы власти и лица, подпадающие под санкции. Ответственность за принятие подзаконных актов в области санкционного права, предусматривающих запреты и ограничения лежит на генерал-­губернаторе и министре иностранных дел и торговли.

В 2012 г. в США был принят Закон Магнитского об ответственности, а затем — в 2016 г. — Глобальный Закон Магнитского39, что явилось для Австралии толчком к расширению национального законодательства в области санкционного права. Проведенное исследование парламентского совместного комитета по иностранным делам, обороне и торговле показало, что Закон об автономных санкциях 2011 г. устанавливал правовое регулирование в привязке к определенному государству, его отраслям, органам власти, должностным лицам. Тогда как в условиях мировой глобализации во многих случаях нарушение прав человека, коррупция и терроризм не всегда являются преступлениями, связанными с конкретным государством или конкретной территорией. Такое положение позволяет лицам, являющимся конечными выгодоприобретателями в различных точках мира, извлекать выгоду безнаказанно. Комитетом была отмечена тесная связь нарушений прав человека и коррупции. Основной рекомендацией была разработка целенаправленного законодательства, включающего в себя адресные (персонифицированные) санкции, предполагающие значительный воздействующий эффект, поскольку «активы, полученные нечестным путем, никогда не хранятся в собственном государстве».

В 2021 г. в Сенат40 была внесена поправка к Закону об автономных санкциях 2011 г. «в стиле Магнитского», которая существенно расширила действие акта. В соответствии с принятыми изменениями в Австралии стали выделять два вида автономных санкций: санкции против конкретных государств (отраслей, органов власти, должностных лиц), адресные и тематические санкции.

Санкции, вводимые против конкретных государств — это санкции, касающиеся вопросов, входящих в круг международных интересов Австралии в отношении одного или нескольких конкретных государств. Тематические санкции — это санкции, касающиеся одной или нескольких тематических областей.

В соответствии со ст. 3 Закона 2011 г. виды тематических санкции установлены в закрытом перечне и могут касаться следующих областей:

– распространение оружия массового уничтожения;

– угроза международному миру и безопасности;

– киберпреступность;

– грубые нарушения прав и свобод человека;

– деятельность, подрывающая основы управления, верховенства права, включая коррупционную деятельность;

– грубые нарушения международного гуманитарного права.

Тематические санкции одновременно являются адресными, т. е. устанавливаются в отношении конкретных физических лиц и их близких родственников или юридических лиц, признанных причастными к нарушениям, относящимся к ­какой-либо из указанных областей.

В соответствии с Законом 2011 г. генеральный прокурор наделен контрольными полномочиями в санкционном праве. В случае введения, продления или отмены запретов министром иностранных дел и торговли предусмотрена обязательная консультация генерального прокурора и получение его письменного согласия. Дополнительно министр иностранных дел обязан получить консультацию по указанным вопросам у причастных профильных министров, круг которых определяется министром иностранных дел и торговли. Также генерал-­губернатор не может принимать положения о введении запретов и ограничений без предварительной проверки таких актов министром иностранных дел и торговли.

В разделе 3 Закона 2011 г. содержатся нормы, определяющие понятие правонарушения и устанавливающие ответственность за их нарушение. Выделяются два вида правонарушений.

1. Совершение действия, противоречащего Закону 2011 г. Субъек­ты правонарушения — физические и юридические лица. Статья 16 Закона 2011 г. предусматривает ответственность:

– для физических лиц: лишение свободы на срок до 10 лет и/или штраф в 3-кратном размере от суммы сделки (если суд может установить сумму) или 2 500 штрафных единиц41;

– для юридических лиц: штраф в 3-кратном размере от суммы сделки (если суд может установить сумму) или 10 тыс. штрафных единиц, если юридическое лицо не доказало, что оно приняло все разумные меры предосторожности и проявило должную осмотрительность, чтобы избежать нарушения Закона 2011 г.

2. Предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации, предоставление ложных документов наказывается лишением свободы на срок до 10 лет и/или штрафом в размере 2 500 штрафных единиц.

Генеральный прокурор вправе обратиться в суд о наложении судебного запрета на совершение действий, приводящих к нарушению Закона 2011 г.

...